褚松燕，國家行政學院政治學教研部教授，博士生導師，法學博士。研究領域：政府創新與公眾參與、協同治理、社會組織管理政策。
很高興和大家一起探討國家治理能力現代化問題。十八大之以來，尤其是十八屆三中全會之后，關于我們治國理政、國家治理體系、治理能力現代化這些方面的著作、文章已經是非常多。我們現在再來談這方面的問題，其實是正逢其時，而且這個方面和我們國家的發展戰略是緊密聯系在一起的。
從戰略層面來說，它是我們中國的兩個一百年奮斗目標里面的構成部分。我們知道兩個一百年的奮斗目標是十八大提出來的，十八屆三中全會專門提出了全面深化改革的總目標，是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。緊接著十八屆四中全會就提出了全面推進依法治國，總目標定的是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。
在今年2月份中央黨校省部級班上，習近平總書記專門提出來“四個全面”，大家也非常熟悉，就是全面建成小康社會，這是兩個百年奮斗目標當中的第一個；還有是全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。從這可以看出來，這樣一個比較嚴密的戰略體系，它事實上是可以往前追溯的。
我們知道1992年的時候，鄧小平同志南方談話的時候就專門談到，恐怕再有30年的時間，我們才可以在各個方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，在這個制度下的方針政策也將更加具體化。我們注意到，當時改革開放總設計師鄧小平同志，他提出來的這個定型，其實也就說明我們的制度、我們的國家治理體系需要一個制度化的進程。而這個制度化的進程里面，它事實上是對我們能力提出來了各種各樣的要求。
說到這里，我們也會注意到，今年3月初的時候，互聯網上大家會看到《華爾街日報》登了一個知華派或者中國問題專家，美國的沈大偉教授，他就提出，中國共產黨統治的最后階段已經開始。其實像中國崩潰論或者唱衰中國這樣的曲調并不新鮮，之前一直有。比如說2008年的時候，美國的民族理論家戴蒙德就做了類似的預言，從臺灣地區民主化的進程來預言中國大陸的發展。他預言中國雙位數的經濟增長，GDP的增長從1997年開始，類似于臺灣的25年，于是到2020年，他們期望中國完成美國或者西方視野當中的民主化的歷程。
像這樣的一些預言，我們會看到，他其實帶有非常濃重的早期現代化理論的預設，是與工業社會發展相適應的現代化理論的預設。在這里面，我們就要來分析，為什么我們中國現在提出來，我們的國家治理體系和治理能力的現代化，我們所說的這個是不是跟世界上有些人所提出來的是一回事呢？這里面就涉及到理論的發展，還有我們戰略布局方面的考慮。
事實上，在西方特別是對于西歐國家的產生，或者現代國家的產生里面，它有重大的一個分析。這樣的一個分析，大家都非常的熟悉，就是西方民族國家的出現，本尼迪克特想象的共同體，再往后大家都非常熟悉的福山都論述了國家構建。研究美國政治發展的一批美國的學者也在分析19世紀、20世紀美國的政治發展狀況。大家都會看到，國家構建的這個視角，其實有利于我們來分析我們本國的發展，并且在世界范圍之內，跟西方發達國家的學者和發展中國家的學者進行對話，這是一個非常重要的概念平臺。
國家構建事實上是國家通過制度建設來調整國家與市場、國家與社會以及社會與市場之間的關系，使這種錯綜復雜的關系有利于國家的存在，維持和強大的一個過程。而我們中國語境當中的國家治理體系和治理能力現代化的建設，更多是強調國家層面的治國理政，而西方從20世紀80年代開始強調的治理，比如“多一些治理少一些政府”，更多強調的是公共事務當中政府的作用與社會的作用再平衡。但是，我們也知道，在中國的語境下治理不僅局限于國家層面，還包括社會層面。而國家和社會這兩個層面結合在一起，它才能構成國家的構建。
我很愿意跟大家分享一下自己的看法，首先，我們看歷史上一些先行者和后來者的一些經驗。其次，談一下我們當前國家治理能力現代化的重點。
我們先看先行者的經驗。先行者的經驗，簡單說就是從經驗到規范。為什么？我們可以非常抽象地來把西方若干發達國家的歷史給它濃縮一下。我們可以看到英國，1640年到1688年光榮革命，1689年形成權利法案，大約用了50年。美國從獨立戰爭到南北戰爭結束，解放黑奴，用了90年的時間。但是我們說這樣一個過程只是說它的制度框架相對穩定下來，只是說基本相對穩定下來所需要的時間，之后它還有一個不斷發展的進程。法國，我們看用了81年，日本用了78年。它其實在一定意義上，反映了制度化是一個漫長的過程這一現實。我們會看到這些發達國家治理能力現代化進程有一些共同經驗：
首先這些國家基本保持國家主權的完整獨立。日本在一段時期事實上是在美國的監護之下，它仍然主權完整，相對獨立。在這里面，當時全球化的程度沒有今天我們中國面對的那么高。
其次，在這些國家權力來源的正當性認可是非常高的，權力來源的正當性認同，當時主要建立在社會契約論上，就是大家非常熟悉的，現在在很多國家的憲法當中都已經標明的“人民主權”，大家讓渡一部分權利形成政府的權力。
第三方面也是非常重要的一個方面，這些國家的國家治理、制度化的進程里面，它涉及到政府的一個非常強大的能力，就是妥協的能力。并且，通過這種妥協、博弈，使政治體系逐步地一點一點地開放化，逐步地向性別開放。比如說在20世紀20年代開始，西方發達國家逐漸地女性享有跟男性相同的普選權，繼而是向階層開放、向族群開放。向族群開放，大家比較熟悉的是20世紀60年代美國的黑人運動，再往后，美國給了印第安人公民權，加拿大也是給了印第安人公民權，澳大利亞給了毛利人公民權等等，。它是不斷地層層擴展。隨著這個擴展進程，政府的職能在增加。而政府的職能在增加，一方面也反映出國家能力的增強和膨脹。
第四個方面，也就是權力行使的可監督性逐漸完善。國家能力不斷地在膨脹，它其實同時就意味著國家權力在擴張，國家權力擴張的同時是不是意味著公民的權利減少了呢？不是。其實同期公民的民事權利、政治權利、社會權利、文化權利等等也在擴張。而在這個擴張當中，使權力實現了制衡。于是，我們會看到發達國家，它的國家治理走向現代化的經驗，首先是隨著工業革命進入工業社會之后利益的結構發生了變化，利益結構發生了變化之后，要反映在規則上。所以，大家來改或制定規則，就是法治體系。
在去年年底的時候，美國華盛頓大學的一個教授，叫白蘇珊，她到中國來做了一個演講，她研究中國的土地政策的變化，但是她先研究了英國的土地政策變化。研究英國什么時候的土地政策變化呢？她發現在英國當時圈地運動為其后的工業革命打下了基礎，恰恰是修改了制度。因為最開始的時候，它的土地所有制是一個以家族、公社為單位，出讓土地需要所有的成年男子大家都簽字同意了才可以賣。但是有人就不會同意，這就造成圈地成本的提高。怎么辦呢？有發言權、決策權的這些人，就修改規則，只要一個成年男子只要簽了，他所擁有的這塊土地自然就可以轉讓。由此大大地加速了它的圈地運動進程和后來工業化的進程。
法治體系確定了，權力結構也逐漸完善。在這里我們可以看到，現在非常流行的西方國家的這種代議制政府的三要素：政黨、選舉、議會。在這里我們專門把1689年的權力法案拿出來看看。大家會注意到，1689年的權利法案主要存在于誰和誰之間？貴族、新興資產者和國王之間，他們主要認為國王自己違反了下數這些之前存在的契約，比如說其中一個契約，就是違反了貴族和資產者推選議會議員的自由。1689年的這種情況下，你能說英國這種政體就是一個民主政體嗎？恐怕不能這樣說。我們說一定要有規則。隨后隨著現代政黨的建立，現代的選舉制和選區的范圍方式和選民的不斷擴展等等，議會制度逐漸地趨于成熟，成了當今我們大家相對來說所熟悉的代議制政府這樣的模式。
后來者其實一般人們更愿意叫做追趕者，就是第二次世界大戰之后，現代化理論的提出者們把二戰之后新獨立的國家構建的情況稱之為追趕者的現代化。而這種追趕者，我們可以看到，就是早期現代化理論的觀點，那就是世界的發展是同質的、線性的，今天的美國、歐洲就是明天的亞洲、非洲，這是同質性的發展。所以，它會叫追趕者。當然，我們會說后來者，后來者，我們知道后來者是一直落后，但是也可能會后來居上，這種未來的發展是很難明確預言的。
我們可以看到，這些后來者的經驗往往有一個從規范到經驗的失靈。為什么我們會說從規范到經驗的失靈呢？因為一開始的時候被殖民了，被殖民后，宗主國所留下的遺產里面就包括政治遺產，大家就紛紛地效仿宗主國，權力不設門檻，全部都放開，社會充分流動。但是這個時候就發現會有問題。2010年11月中國社科院政治學所牽頭的一個課題組匯報了他們課題的研究，這個課題組研究了日本、韓國、泰國、新加坡、印尼，我們的臺灣地區，走訪了大量的歷史事件的見證者，提出來了東亞走過的路徑。那也就是說，開始的時候去仿效西方的或者移植西方的政體發現不行。大概平均15年左右的時間，整個社會就開始動蕩，發展也陷入停滯，矛盾也比較突出。往后，往往就是軍人干政，或者直接是軍人執政。軍人干政的時候，政治上控制，經濟上放開，于是帶來了經濟高速地發展，相對來說，資源集中起來了，沖突也控制起來了。但是，經濟的發展，我們知道它不僅僅有經濟的后果，不僅僅是財富的積累，它還涉及到人們心理的變化，還有整個社會利益結構的變化，以及精英集團的起起伏伏和精英集團彼此之間整合的情況，所以這些地方大致上這是在31年時間左右，有的是在35年等等，開始轉向新的一種規范和模式。這種新的規范模式，課題組認為出現了這種多元的民主政府，有的是競爭型的，有的是協商型的。比如說日本自民黨長期執政，它就是一種協商型的民主政體。
這些后來者的經驗就是開始是移植西方的這種制度體系，西式的法治，發現不靈，開始改組權力結構，權力結構改組之后，促進經濟增長，轉變了利益結構，最終再實現自己相關的法律體系，它走的是這樣一種路。相對來說，后來者有一些經驗教訓，因為現在我們可以看到，泰國在搖擺過程中，大家非常擔心東亞的這些地方會不會一直長期繁榮下去，比如說韓國、日本，那是因為有外在的強力美國在。這些后來者，它往往共同點是有被殖民的歷史，獨立之后移植老牌發達國家的發展模式就付出了代價。其次，在這種威權政體之下，經濟高速發展，完成工業化，并且帶來了社會結構和價值觀的變化。第三步就是本土法治化，我們不僅說法治化。為什么說本土法治化？因為在現代化進程過程當中，本國的傳統、本國既有的文化沉淀，它對你的政體的選擇有著莫大的影響。本土的法治化過程當中，它就是國家權力的開放進程和公民權利的擴張進程達成協調，這樣才能夠促進穩定的制度化。否則的話，它就會出現反復的動蕩。比如泰國，比如菲律賓，都會出現這樣的問題。
我們看到發展中國家的治理體系現代化的過程，實際上跟西方發達國家當時國家構建或者當時的現代化進程是不同的。因為，發展中國家所處的是西方發達國家主導的全球化時代。而在這個時期，你去探索本國的政治、社會秩序制度化的一個過程，就需要協調政治、市場和社會三大領域的邊界，你需要不斷地去協調。
這樣一來，我們就會說，現代化就有一個第二個階段的看法，就是后工業時代。從70年代開始，發達國家認為自己開始進入后工業化時代，或者是后現代。這里面在90年代和2005年的時候，密歇根大學有一個教授，英格爾哈特認為需要對傳統現代化理論需要進行修正，盡管是工業化的過程始于西方，但我們不應該像以前那樣認為現代化是線性同質化的發展，現代化不等于西方化。而且這里面每個國家的社會文化變遷具有路徑依賴，在這里面現代化不會自動帶來民主，而只是帶來了一種可能性，那也就是使民主日益成為可能的社會文化變遷。但是你怎么樣去變遷，最后變成的成果如何？實際上取決于國家的治理能力。國家的治理能力強，也就意味著制度化的進程會保持穩定，向前發展，而且也會使國家的制度化的成果通過法律、法規和其他的規則甚至政治習慣、政治傳統、政治文化等等沉淀下來。這樣一來，我們就會看到，國家的現代化，它是需要以國家的能力現代化。事實上國家的能力現代化怎么樣體現？恰恰是這個國家的領導層能不能現代化的問題。
我們在這里簡單舉兩個例子，比如馬克思·韋伯，他比較早地提出來理性國家，現代國家是理性的，傳統國家是非理性的。理性國家要有自主能力，要有成本收益的計算能力和制度化的能力。我們看2010年的時候，聯合國的發展研究所，它說各個國家要確保有幾種基本能力，基本能力首先包括達成必要的同盟或政治解決方案的政治能力，其次，為投資和社會發展提供資源的資源動員能力；第三是向生產型部門和福利促進型部門分配資源的能力。在這里我們可以看到政治能力確保穩定，動員能力確保發展，分配資源的能力確保公正。
我們看我們中國，中國過去30多年發展非常快，各個方面都是一個字形容就是快。快帶來的變化也是巨大的。我們在這里動態的來看我們國家的話，我們國家的治理能力，它要涉及到三個基本方面，其實當時80年代的時候，我們國家的領導人就已經敏銳地發現了這一點，而且確定了三者之間的關系，要保持協調發展。首先就是經濟發展的能力。因為經濟發展能力，它是國家構建的根本決定力量，你到底能吃多大的蛋糕，你的蛋糕到底能做多大；其次是整合能力。整合能力里面的底線是調處各種社會矛盾，反映出社會矛盾的動態平衡的情況，這是國家構建的成果得以鞏固的一個檢驗性的力量。如果社會到處不停地動蕩，即便有憲法，即便有法律，即便有法院，對不起，你這個國家治理可能是失敗的，所以大家知道最近這些年來治理失敗或者失敗型國家是研究的一個熱點。第三個方面，我們會看到改革的能力。執政黨和政府的改革能力，它是使國家構建的動態調整和持續調整得以維系的一種能力。由此我們可以看到，換句話說，中國和金磚國家乃至其他的發展中國家，它們國家的構建，實際上跟這些國家的現代化的進程是疊加在一起的。這是跟發達國家歷史發展當中很大的不同點。
由此，我們就要來看，這三個方面是不是就是我們國家治理能力以后著重發展的三個方面。一定意義上可以這樣說。但是在一定意義上還有更為具體的。為什么？因為我們中國現在國家治理體系的現代化，它作為一個基礎，以及國家治理能力的現代化，作為一個拉動力量的話，還面臨著一些挑戰，這些挑戰大家都非常的熟悉。首先就是我們經濟增長方式面臨不可持續的風險。大家都可以看到，其實像這種說法的話，在20世紀70年代，石油危機的時候，當時世界上也有一種觀點，認為整個世界范圍內來看，這樣的一種工業化的發展和經濟增長相對來說是不可持續的。只不過后來人們不斷地去進行能源領域和其他領域方面的變革，又發現經濟還是可以增長的。但是到現在，全世界又面臨這樣一個節點，尤其是發展中國家，這種經濟增長方式是不是可持續？大家都會看到，環境的問題，還有就是我們以石油為基礎的能源體系，現在大家知道這方面也有了巨大的變革。但是這些變革是機會，風險卻同時存在。
第二方面，就是大家提到的治理體系現代化跟不上經濟社會發展的進程，匹配度不夠。第三個方面，就是社會問題，隨著現代化的變革加深、累積，日益尖銳。同時，我們也可以看到，對于我們國家內部的話，現在是各種各樣的問題都在聚集，并且相互疊加。而這些問題恰恰有人說是發展帶來的，但是不是發展帶來的？發展是不是必然帶來這些問題？這還是可以繼續爭論的。但是一個事實是，我們工業化進程，我們的后工業化進程，我們信息化的進程，城鎮化的進程，老齡化的發展，等等等等，各種問題疊加在一起，構成了我們過能發展當中的復合風險，這種復合風險，你不知道哪一點會成為扇動颶風的蝴蝶的翅膀。而對于外部來說，我們看到國際空間的競爭是加劇的，沖突，特別是地方性的沖突，以及由于恐怖行為帶來的沖突可能性在大增，這是一個現實，而我們說這種挑戰，各個方面的復雜因素揉合在一起，它往往使我們的發展和現代化的進程面臨著非常復雜的撲朔迷離的一種局面。
這樣以來，我們可以看到，我們中國國家發展戰略的實現，對外需要一個一致而又全面的和平崛起形象，來增強國際上的吸引力。對內，需要一個團結的形象，來凝聚整個社會的力量，來凝聚整個社會的共識。所以，我們就面臨這樣一種治理能力現代化的任務，這個任務就是要以治理的方式推進國家治理能力現代化。大家看你怎么把這么多的治理揉合在一起，沒錯。以治理的方式，就意味著我們不能像發達國家和世界第二次大戰之后那一段時期的發展中國家所采取的策略，全部是國家或者是政府去推動、去完成。我們現在需要的是執政黨、政府、社會、市場各種主體大家一起來努力，所以這是以治理的方式。來推進我們國家治理能力現代化，也就是說在這里面政府需要自己能力強，憑著自己的能力去推動，同時政府需要借力。借誰的力？借市場的力、借社會的力。在這里我們可以看到我們是需要全面的經濟發展、社會穩定，這幾個方面來協調，而由此達成一個政府或者國家領域、市場領域、社會領域彼此之間在領域分離基礎之上的一種合作，形成一種合力，來使國家的治理能力的確達到這么一種現代化的水平。
這樣一來，我們就注意到國家的治理能力更多的在當下的中國或者我們在兩個一百年目標的第一個百年目標實現過程中更多的需要國家治理體系現代化基礎之上來增強，核心就是制度化的問題。我們能夠多大程度上使制度化的進程趕上我們經濟發展的需要，趕上我們經濟社會的這種匹配的發展。也就是法治的問題。在法治的基礎之上，來實現跨越的這樣一種合作。所以，當前這三個方面的問題，發展經濟的能力和整合能力、改革能力，它是各有重點。
一個方面是發展經濟的能力。發展經濟的能力，這個方面的重點，就是我剛才提到的，以治理的方式來推進治理能力的現代化。政府，簡政放權的能力，以及讓市場發揮主導作用的能力怎么樣。這里面要我們會看到簡政放權的力度如何，其次還需要去監測的是對市場監管中的執行能力。因為簡政放權，放開了行政審批，隨之而來的就是監管力量，能不能跟上的問題。監管能力是不是能跟上，它主要是一個執行的問題。在這個執行當中，是不是政府的執行力量就下沉到了基層，下沉到了直接觸摸到市場的各種主體和市場的流通各個環節以及市場的運行機制當中去，從而來發揮國家和市場之間的合力，這是我們發展經濟在當前能力里面的一個重點。
其次是涉及到整合能力。整合能力，它包括兩個方面，這也是我們當前國家需要著重去考慮的，或者是重中之重。而這個重中之重里面包括兩個方面，一個是政治整合，政治整合涉及到政治結構彈性的問題，也就是能不能說我們的國家治理體系或者國家的統治體系，它里面能夠從社會公眾當中凝聚力量，這里面又分為兩個層面，一個是執政黨，政黨的整合能力。應該說這些年我們取得了比較大的收獲。我們看，只要一個人，你認為自己足夠優秀，就可以申請加入中國共產黨。政黨整合這個方面，當前更需要做的是一個基層的問題，也就是我們會看到近幾年，為什么搞群眾路線教育，為什么？大家強調從群眾中來到群眾中去，恰恰是說我們政黨整合里面，黨員和基層黨組織和社會公眾之間的這種緊密聯系需要去建設，增強凝聚力量的能力。第二方面是政府整合的能力。政府整合的能力，過去這些年，我們表現也是不錯的。我們知道公務員進入公務員隊伍，逢進必考，這是一個相對比較好的整合渠道。另外還有政協，統一戰線，等等等等這些方面，都比較好地去扮演了政治整合的凝聚力量，使政治結構更有彈性的一種角色。在這里面還需要注意的是它受制于兩個方面，也就是說政治結構的彈性在當下乃至今后是不是能夠保證我們更好地凝聚全社會的力量，受制于兩個方面。第一方面，它涉及到全社會精英共識聯盟的形成，以及精英共識聯盟之間溝通機制的形成。我們說精英不僅僅包括在政治領域，而且還有經濟領域、社會領域、文化領域，甚至我們說的演藝界等等全都有，每一個領域都有自己的拔尖的精英，但是怎么樣使精英之間達成共識。我們知道社會上有二八原則，在這里面怎樣使各個領域的20%，大家之間形成一種對于社會發展的一種共識，這是非常重要的。這樣的共識怎樣去形成，恰恰需要這樣的溝通機制。
最近這些年，大家會注意到民主黨派，還有學界，很多人都可以到政府去掛職甚至是任職，這樣一來，就逐漸形成這樣一種溝通機制，也就是我們經常說的玻璃旋轉門要讓它轉起來，現在已經開始轉起來，這是一個好的現象。
受制于第二個方面的因素是利益實現的社會分流機制。利益實現的社會分流機制主要指的是什么呢？以往我們主要是兩個方面：一個是權，一個是錢。其他方面的利益實現，就是社會認可度往往不夠，尤其是權和錢相比較而言的話，權可能顯得更重要。這樣的話，在權和錢之外還需要有其他的社會認可，甚至社會美譽這樣的一種機制。如果說現在中國有孩子說我的志愿是當一個最偉大的管道工，我希望看到的是大家給他的贊揚和掌聲，而不是奚落。這是我們說的我們政治整合可能要受制于這兩個方面的因素。
我們的社會整合，主要就是減少社會排斥，凝聚整個社會的共識。而這個恰恰是我們現在快速的城鎮化過程當中必須去面對的，是不可回避的。我們知道戶籍制度的改革是非常的艱難，但是我們說戶籍制度改革是一定要推下去的。在推下去的過程當中，怎么樣減少社會的排斥，怎么樣使老市民和新成為市民的，原來是在農村地區生活這樣的人，他能夠實現一個無縫的融合，大家形成一家人的社區共識，這是非常重要的。這涉及到凝聚共識的問題。所以，我們在這里可以看到整合的能力，恰恰當前對于我們國家治理能力這個方面來說是非常重要的，它需要國家跟公眾、跟社會每一個人之間形成合力。
改革能力。改革能力這一塊，我們知道很多人一說起來改革，那就是黨和國家的事，是這樣的嗎？一定意義上是，但是僅僅說是執政黨和國家，對不起，是不夠的。在這里面主要的改革能力，在當前一段時間乃至今后近些事情來說，它更多體現為對于社會公眾政治參與行為的吸納。這樣一種吸納，首先就要在于我們對既有的政治參與渠道予以通暢化，或者說原來是有的，但是按鈕不靈了，你需要修好，是一個激活的問題。如果你是一個公民，你找到自己的代表去反映問題，你找到負責任的政協委員去反映問題，你找到你這個地方的基層黨組織去解決問題，等等。其次，我們可以看到，我們有大一點的社會組織，超過60萬的在民政部門登記注冊的組織。另外，還有大量的在街道備案的社區社會組織。其實任何一個社會組織，都有一個促進社會組織內部成員彼此之間平等交流的功能，同時還要有對外有序表達的功能。這樣的功能，不能回避，需要去激活。所以，我們會看到最近這些年來，社會組織的去行政化步伐在加快，我們會看到政府向社會組織購買服務的力度在加快。我們也會看到，政府的一些職能在開始歸還或者轉移給社會組織。但是另外一方面，我們也需要看到，現在社會組織里面確實有相當大的一部分，它的能力是不足以去承擔獨立運營和有序表達功能的。怎么樣去把這個部分盤活，是需要我們執政黨和政府著力下功夫推的。
還有一個方面，對于社會上的公眾參與，一個重大的吸納就在于社區。而社區里面更需要注意的是，我們是社區推動發展的能力。在社區里面，作為業主的共同體的一部分的經濟功能和社區里面作為公共服務提供者、發現者、保障者的服務功能應該相互剝離，在此基礎之上是它自治。這樣的改革，主要的按鈕是在我們執政黨和政府手里，由此來形成國家與社會的合力，這樣我們的改革才能夠進一步地去深化，進一步地去實現我們的短期和長期的戰略目標。
所以，今天很榮幸能夠跟大家一起來用很短的時間探討中國國家治理能力現代化的話題，謝謝大家。歡迎批評指正。
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