關于中國城鎮化進程中人口流向的討論自上世紀80年代就不絕于耳。到底是通過特大城市或大城市，還是中小城市和小城鎮的發展來吸納農村人口，似乎已經是學術界爭論的一個焦點。
可是大多數爭論都存在著以下幾個誤區：
一是對中國城市的特點認識不足；
二是對國際城市化規律認識不足；
三是對中國特殊的城市管理體制缺乏系統性的了解；
四是對中國城市發展的現狀沒有清晰的判斷。
中國城市的邊界不清
中國的城市嚴格上講是行政區而不是城市。我們雖然看到每一個城市的主城區都明顯具有城市的外在特征，但是我們冠以城市名稱的空間范圍則覆蓋了這座城市的所有轄區，包括其下轄的城鎮和農村。
當我們討論所謂大城市和特大城市時，由于對城市邊界的認識不清晰，很多概念也就似是而非。例如北京市共有2173萬的常住人口，而五環以內的主城區人口僅1000多萬，其他1000多萬人口分布在行政轄區內的其他相對獨立的區縣和農村。可我們往往認為，北京市作為一座城市，其人口是2000多萬。其他城市也大多如此。在統計口徑上的不確定，使得我們對城市概念的把握變得非常模糊。
城市的地理概念也十分模糊。民政部確定的設市城市，包括一大部分所謂的設區城市。這些城市不僅僅因為設區而被賦予相應的行政等級，而且有下轄城區為支撐，也在一定程度上擴大了所謂城市的人口規模和空間規模。但是如果我們從地理的角度來看，很多城市的“區”距離主城區都有一定的距離，甚至自身就是一個獨立的城市。
最有典型意義的就是獲得2022年冬奧會申辦資格的張家口市崇禮區，原來就是一個縣城，距離張家口主城區50多公里，因為有了申辦奧運的資格，為便于調動資源，就被改為“市轄區”。如果我們再去研究張家口市作為城市的人口是多少，按照新的城市規模劃分標準，市轄區的常住人口可以統計為城區常住人口。因此就放大了對張家口市人口規模的判斷。這樣的城市不在少數，蘇州曾經把下轄的縣市改成區，黃山市最遠的區距離主城區接近100公里。
中國的城市管理城市和農村。這是中國區別于國際城市管理的一個主要特征。國際上的城市，源于歐洲中世紀時期的自治城市，大多是自治體。甚至一個地理空間相對集中的城市區域也可以劃分為許多獨立的城市自治體。例如洛杉磯在視覺上是一座大城市，其中除了“洛杉磯市”外，實際上還有幾十座小城市，在地理上已經和洛杉磯市連成一片。而中國的城市是等級管理的，城市還要管轄一些等級地位較低的縣級市或者是縣級區以及一些建制鎮和農村。城市和城市之間形成管理和被管理之間的關系，對中國城市發展的格局產生了極大的影響。
發達國家中小城市數量更多
我們最近對大部分發達國家的城市規模進行了統計，發現與理論界推崇的大城市發展路徑有著比較大的差別。
首先，發達國家大城市并不多。
以歐洲幾個主要發達國家為例，英國人口6460萬，城市總數70個。其中，倫敦人口817萬，屬于特大城市，其他百萬人口城市只有1個，是109萬人口的伯明翰，50萬－100萬人口的市只有5個。法國人口有6630萬，雖然巴黎大都會區人口超過了1000萬，但巴黎市區僅為248.3萬。100萬人口以上的城市除巴黎外只有3個，50萬－100萬人口的城市也只有7座。德國人口8119萬，城市總數2064個，但100萬人口以上的城市有4個，人口最多的柏林市約360萬人，50萬－100萬人口的城市有9座。即便是東亞國家的日本也是如此。日本總人口約1.27億，其中300萬人口以上的市有2個，人口最多的是東京1333萬，橫濱人口為373萬，而100萬－300萬人口的市有10個，50萬－100萬人口的市有17個。
差別在于，在歐洲的幾個主要發達國家，100萬－300萬人口的城市遠遠少于中國相應人口的省份。50萬－100萬人口的城市數量差距也很大（表1）。即使東亞國家的日本，雖然人口遠超出浙、蘇，也多于川、豫、粵和魯，但是100萬－300萬和50萬－100萬人口的城市也僅僅與除河南外的其他五省相當而已。
我們還可以舉出美國的例子，雖然美國總人口3.21億，但是從美國的數據可以看出，100萬以上人口的市僅9個，大城市的數量并不多。
由此看來，發達國家中小城市數量更多。
我們以英德法日的中小城市數據為例，英、法、德20萬－50萬人口的市分別為18個、20個和26個，5萬－20萬人口的市分別為26個、87個和147個；而在日本的791個城市中有80個人口20萬－50萬的市，410個人口5萬－20萬的市。
5萬－20萬人口的城鎮，中國相應人口的省份比英國多一些，但是與法、德特別是東亞國家的日本比，差距還是較大。相比于德國，差距約在2倍以上，相比于日本，如河南最大可相差到10倍。廣東雖然5萬－20萬人口的城鎮多達89個，也僅相當于日本的不到五分之一。（表2）
從比較上看，中國中小城市的數量還是偏低。像50萬以下人口的城市才378個，加上882個建成區人口5萬以上的建制鎮，中國相對應的城鎮為1260個，而日本同等規模的市為762個，需要注意的是，日本人口僅為中國的不到十分之一。
美國的中小城市在城市體系中也占有主導地位。在美國10158座市（incorporatedplaces，2010年統計）中，20萬－50萬人口的市有75個，5萬－20萬人口的市多達606個，其余都是5萬人以下的市。
為了更清楚地說明我國中小城市和發達國家的對比，我們按人口規模將中國六省份與英法德日四國分成三組：
一、浙江與英國、法國的比較。浙江省常住人口5539萬人，與英國（6460萬人）、法國（6630萬人）的人口規模接近。但是英國、法國20萬－50萬的城市分別是浙江同等規模城市的3.6倍和4倍。
二、江蘇、四川與德國的比較。四川人口8204萬人，江蘇人口7976萬人，與德國（8119萬人）規模接近。但是德國20萬－50萬人口規模的城市分別是江蘇、四川的3.25倍和1.6倍。德國5萬－20萬人口規模的城市分別是江蘇、四川的2.16倍和2.45倍。
三、河南、廣東、山東與日本的比較。河南（9480萬人）、山東（9847萬人）、廣東（10849萬人）與日本（12713萬人）的規模相當。20萬－50萬人口規模的城市數量，日本分別是河南、廣東和山東16倍、4倍和10倍。5萬－20萬人口的城市，日本分別是河南、廣東和山東的10倍、4.6倍和17倍。
都市圈有大城市，更有眾多中小城市
我們分別對東京、首爾、北京和上海四個都市圈的面積和人口進行比較。
東京都市圈的核心區指的是東京市主城區23區部，首爾都市圈的核心就是首爾特別市的范圍，北京都市圈的核心區為北京五環內的范圍，上海都市圈的核心區則為上海外環線以內的區域。
可以看到，在都市圈的核心區也就是主城區，東京、首爾、北京、上海的面積非常接近，皆為600多平方公里，人口規模都在1000萬左右（表3）。其實這就是在城市劃分中真正的特大城市。
關于都市圈的范圍并沒有統一的標準，如果按都市區核心中心向外延伸30公里作為半徑，大概是2700平方公里左右，則可以看到，東京都市圈的都市區輻射范圍是2187平方公里，1315萬人口；北京以六環作為邊界，其內面積大約有2300平方公里，人口有大約1400多萬，上海市域半徑30公里的都市范圍面積達2700平方公里，人口大約有1900萬人。
如果進一步放大都市圈輻射范圍，由一個核心城市被周邊若干聯系緊密的中小城市包圍的區域。
東京都市圈是指一都三縣，即東京都與崎玉縣、千葉縣、神奈川縣；
首爾都市圈則包括了仁川和京畿道地區；
北京都市圈，以北京市域范圍以及以天安門為中心輻射50公里半徑范圍形成的區域，包括了河北的一些城市；
上海都市圈，以上海主城區輻射50公里半徑范圍的區域，將上海市域基本包括在此范圍內，還覆蓋到江蘇和浙江的少數城市。
統計顯示，東京都市圈人口近3600萬人，首爾都市圈人口是2530萬人，北京市域加50公里半徑范圍的人口約2500萬人，上海則是2700萬人。很明顯，東京都市圈吸納人口要比北京、上海多。
那么，究竟都市圈里面有多少城市？將北京、上海與首爾、東京進行比較后可發現差距。四個都市圈內1000萬人口以上的城市都只有1個，但都市圈城市規模結構方面的真正差距體現在500萬以下的城市上。
首先，東京都市圈和首爾都市圈各有3個100萬－500萬的城市，東京都市圈內的橫濱市人口373萬人、川畸市148萬人、埼玉市126萬人；首爾都市圈內3個100萬人口以上的城市為仁川、水原和城南市。北京都市圈范圍內沒有100萬－500萬人口的城市，上海都市圈范圍內只有1個人口超過100萬的昆山市。50萬－100萬人口的城市中，東京、首爾等2個都市圈內分別有5個；北京和上海都市圈則均沒有。從比較中已經可以窺見東京都市圈內城市群的高度活力。
其次，我們再看20萬－50萬人口的城市，北京、上海與東京都市圈的差距更大。我們將北京、上海遠郊區縣都考慮在內，將區政府駐地所在街道連片的區域作為一個獨立城市，并將鎮域常住人口5萬以上的鎮也作為一個獨立區域進行統計。可以發現，北京都市圈內20萬－50萬的城市為8個，僅為日本東京都市圈同等規模城市數量（19個）的一半，比首爾都市圈同等規模城市數量（10個）還少2個。上海都市圈20萬－50萬人口的城市有17個，比東京少2個。
差距最大的是5萬－20萬人口的城市，北京都市圈內5萬－20萬的城市只有24個，不到東京（84個）的三分之一；上海都市圈內5萬－20萬的城市，即使將遠郊區以及江蘇、浙江在50公里半徑內的、鎮域人口5萬以上的鎮全部計算在內，也僅有56個，比東京少了28個。由于統計上的困難，我們不對5萬人以下規模的城市進行統計。
上面的比較充分說明，雖然中國有都市圈，而且都市圈的核心區也已經形成，但是真正意義上大、中、小城市各具活力的都市圈并沒有形成，核心區周邊的中小城市還處于發育期，而且在發展政策上受到都市核心區規劃的嚴重制約。
前文在介紹中國城市的特點時，已經清楚說明了等級管理體制下城市發展的特殊機制，就是通過行政管理權限獲取城市的發展資源，進而帶動市場資源進入。由于資源獲取的機會更多依賴于城市的行政等級和權力，而資源的使用和配置效率則大大下降，資源的使用方向上更多地關注當地戶籍人口的公共福利和公共基礎設施的提供。而通過土地出讓形成的巨額財政回報，也使得城市更多關注形象和財政收益，而不是關注人口的進入和就業。
按照2014年頒布的最新城鎮規模標準，對不同人口規模的城鎮進行分組分析，結果表明：在第五次人口普查到第六次人口普查十年間，處于規模兩頭的城鎮，即1000萬以上的超大城市和50萬以下的小城市（包括縣城和下轄建制鎮）吸納人口的增長速度最快，都超過了50％；人口規模在50萬以上各類城鎮中，隨著城鎮規模的擴大，其吸納城鎮人口的增長幅度也呈現加速狀態。但是需要特別注意的是，50萬－100萬規模城鎮的人口增長速度最慢，而絕大部分地級城市在這一人口規模區間，其次是100萬－300萬人口規模的城市。
因此在這里就可以對所謂的大城市發展理論提出質疑，為什么在50萬到300萬規模的城市，也就是行政級別為“地級市”的城市，以人口增長和外來人口作為標志的發展活力卻存在著不足。這就要分析中國城市管理體制的特點，對于城市發展路徑產生了什么樣的影響。
發揮中小城市活力是城鎮化關鍵
中國城市管理體制的特點，決定了中國城市的發展路徑。要素向大城市或特大城市集中應該是主要規律。雖然政策上曾經強調過要發展中小城市和小城鎮，實際上在上世紀90年代就已經發生了實質性的變化。
土地的供給向大城市集中就已經排除了中小城市特別是數量最多的建制鎮的發展機會。然而所謂的要素集中，是以行政導向引導市場化要素集中的發展路徑。
中國的城市管理不僅僅包括了行政管理和經濟管理，還要通過規劃來管理，因此作為等級最高的核心城市，可以通過規劃和行政以及經濟管理手段，來調動資源向主城區集中。城市管理城鎮和農村，雖然可以統籌調動資源，但是最大的弊病就是把上級下達的計劃分配資源如土地指標等集中到中心城市，剝奪或者在一定程度上限制了轄區其他城市的發展機會。
當資源按照行政導向進行配置時，資源利用效率就會大幅度降低，而由行政手段形成的利益導向則提高了資源集中地——高等級城市，也就是所謂大城市所在地居民的公共福利，而這種福利則具有強烈的排外性。所謂的公共福利還體現在城市的高標準建設上，在財政利益誘導下的以土地出讓為目標的城市發展機制，維持高價土地必須要提升城市形象，而城市形象的改變大大降低了城市的包容性和提高了城市的就業成本。這樣的城市也必然會導致吸引人口的活力下降。
城市管理的區域化還會因為公共福利的區域化，導致人口排斥行為的放大。一些特大城市因此把城市人口控制政策延伸到下轄的中小城市和建制鎮以及農村區域。這進一步使得都市圈中小城市的發展受到了嚴重的遏制。
在總結國際經驗的基礎上，回歸到城市發展的普遍規律，中國在已有的城市發展格局下，應在推進各項戶籍、土地管理制度改革的基礎上，進一步調整城市管理體制，釋放中小城市的發展活力，給未來的經濟增長注入強心劑。
下放城市管理權限，給中小城市和特大鎮更多的管理自主權。
盡快出臺設市制度改革，對鎮區人口5萬人以上的特大鎮放寬設市審批權限。
在規劃、戶籍和土地管理制度中，應區別主城區和轄區以及建制鎮的管理。即使在特大城市和超大城市，在涉及城鎮化相關領域的各項改革中，也不能把控制人口等政策從主城區放大到行政轄區的中小城市和建制鎮。
嚴格限制縣和市改區，恢復城市原有的特質。距離主城區超過一定距離的市轄區應該回歸設市體制。有關部門應及早研究城市邊界的設定辦法。
取消土地征用指標計劃層層下達的制度。應根據城區人口規模和人口增長情況明確土地征用標準。更好地發揮集體建設用地在發揮中小城市活力方面的作用。
上級政府不宜對下轄的中小城市提出過高的形象要求，要把增加就業和吸納人口作為中小城市發展的主要目標。要加強都市圈城際軌道建設，促進周邊中小城市和主城區的產業分工和聯系。要減少大城市及特大、超大城市在規劃中對中小城市的約束，允許中小城市根據自己的產業發展和就業需求制定符合自身要求的規劃。
未來的城鎮化發展進程，應更多地創造城市間平等的競爭機制，激發中小城市的活力，并形成城市群和都市圈之間城市的合理競爭格局，建立符合市場化機制的有機聯系體系。上級政府工作的重點是加強基礎設施建設的投資，通過交通和公共服務條件的改善，為各類城市的發展創造機會。
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