卓澤淵，中共中央黨校政法教研部主任，教授、博士生導師。2006年6月29日，為中國共產黨十六屆中央委員會政治局集體學習，與張志明教授一道主講“堅持科學執政、民主執政、依法執政”；2011年3月28日，為中國共產黨十七屆中央委員會政治局集體學習，與胡建淼教授主講“堅持依法行政和弘揚社會主義法治精神”。
全面推進依法治國是中國共產黨十八大的重要戰略部署,中共十八屆四中全會予以了全面設計,十八屆五中全會又予以了特別強調,它標志著中華民族依法治國偉大事業進入了新的歷史時期。全面推進依法治國,是在全面深化改革的時代背景下,伴隨著改革的全面深化進行的,它們本身就是全面深化改革的重要內容和重要保障。習近平總書記就全面推進依法治國、建設法治中國與中華民族偉大復興的中國夢是怎樣的關系,作出了一系列重要論述。
一、堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進
習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話和在第十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話中,都特別強調,要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。
(一)依法治國、依法執政、依法行政是統一整體
依法治國、依法執政、依法行政是一個有機聯系的統一整體。它們統一于中國的社會主義法治事業、統一于中國特色的社會主義建設、統一于人民當家作主。
首先,統一于中國的社會主義法治事業。社會主義法治是一個整體。從法治的結構認識上講,法治包括立法、執法、司法、守法以及法律監督等環節。從國家、執政黨、政府的結構關系上講,法治則包含著國家、政黨、政府與法律的結構關系以及對待法律的行為狀態。就國家來說,廣大人民運用并依照法律治國理政,也就是實行依法治國。就執政黨來說,運用法治的方式來執掌國家政權、治國理政,這樣的執政方式即是依法執政。就政府來說,依照法律行使國家行政權力,嚴格依照實體法和程序法的規定作出行政行為,這樣的行政行為就是依法行政。依法治國、依法執政、依法行政是實行社會主義法治的基本框架,支撐著整個中國社會主義法治事業。
其次,統一于中國特色的社會主義建設。中國特色社會主義建設涉及社會主義經濟、政治、文化、社會以及生態等各個方面。這些方面一是需要整體的依法而治,即依法進行治國理政。二是需要執政黨率先采用依法執政的執政方式。在政黨政治普遍化的當代世界,執政黨的執政方式直接關系著一個國家的治理方式,直接影響著政府的行政狀態。尤其是在共產黨長期執政的中國,它的執政方式對于整個國家治理方式的決定性作用是不言而喻的。三是需要政府管理機關嚴格依法行政。政府是社會管理的機關,掌控和行使著國家最主要的權力——行政權力。中國特色社會主義建設事業離不開人民群眾的積極參與、離不開中國共產黨領導、離不開行政機關的行政管理、離不開整個國家的依法辦事和依法治理,必須依法治國以推動和保障中國特色社會主義建設。
最后,統一于人民當家作主。中華人民共和國是人民民主的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民。實現人民民主是我們最根本也是最重要的目標。因此,我們黨在定義依法治國的時候,明確地將其目標設定為逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。國家的依法治理、黨的依法執政、行政機關的依法行政,說到底還是為人民服務、為人民民主服務。習近平總書記在紀念現行憲法施行30周年大會上指出:“堅持中國特色社會主義政治發展道路,關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,以保證人民當家作主為根本,以增強黨和國家的活力、調動人民積極性為目標,擴大人民民主,發展社會主義政治文明。我們要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念,最廣泛地動員和組織人們依照憲法和法律規定,通過各級人民代表大會行使國家權力,通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業,共同建設,共同享有,共同發展,成為國家、社會和自己命運的主人?！蔽覀円萌嗣衩裰鱽斫y領依法治國、依法執政、依法行政。
(二)依法治國、依法執政、依法行政必須共同推進
依法治國、依法執政、依法行政為什么必須共同推進?這是由三者內涵的統一性、目標的一致性、成效的相關性所決定的。
首先,依法治國、依法執政、依法行政的統一性決定了必須共同推進。依法治國、依法執政、依法行政三者在內涵上具有高度的統一性,都是法治的要求,都是法治的構成部分。在一個實行依法治國的國家,所有的政黨都必須依法辦事。對于執政黨來說,除了普遍的一般要求之外,還必須要求其嚴格地依法執政。對于政府來說,法治的要求是依法行政。依法治國的內容十分廣泛,但是都必須依賴執政黨的依法執政和政府機關的依法行政。如果執政黨不能依法執政,依法治國就不可能取得成功,甚至既有的成果也可能喪失。如果龐大的政府機構違法行政,那么整個社會管理將因政府的違法而有法不依。法治就可能因為執政黨或者行政機關的非法或違法而被毀壞。
其次,依法治國、依法執政、依法行政的一致性決定了必須共同推進。依法治國、依法執政、依法行政在直接目標上追求的都是實現法治。從法治的社會目標上講,它們都要求為建設中國特色社會主義服務,它們本身就是中國特色社會主義建設的重要內容。在社會主義建設中,它們一同為小康社會的目標服務、為中華民族的偉大復興服務、為人民當家作主服務。它們在目標上不僅是相同的,而且發展階段都是大體同步的。為著相同的目標,依法治國、依法執政、依法行政都必須共同推進。只有共同推進才能與目標漸行漸近,才能形成推進法治、服務建設、實現民主的合力,而不至于相互牽制,互為羈絆。
最后,依法治國、依法執政、依法行政的相關性決定了必須共同推進。依法治國、依法執政、依法行政在成效上是相互促進,也是相互制約的。從正向的視角來看,要有很好的依法治國,就必然要有很好的依法執政和依法行政；有了很好的依法執政、依法行政,才能為依法治國提供有力的支撐。從依法執政與依法行政的關系來看,中國共產黨很好地依法執政,必然會帶動政府的依法行政。政府的依法行政必然有利于體現中國共產黨的依法執政。換一個視角來考察就不難發現,如果沒有依法治國的大背景,依法執政與依法行政都將失去國家意義上的政治前提。依法執政、依法行政作為依法治國的兩大元素,任何一個挫折或者失誤,都必將影響依法治國的總體進程。
(三)依法治國、依法執政、依法行政何以共同推進
第一,依法治國必須著眼全局,全面部署,在法治發展規劃上要努力確保依法執政、依法行政與之齊頭并進。依法治國是一個偉大的社會工程,也是國家治理與社會管理方式的歷史轉型。它涉及方方面面,牽涉各個環節。因此,在對整個法治發展的規劃上,要統觀依法治國、依法執政、依法行政,做到總攬全局、全面規劃、整體著眼、頂層設計。只有這樣,依法治國作為治國的基本方略,才能體現全面推進的全局性、整體性、戰略性。
第二,中國共產黨依法執政的各項措施必須適應依法治國的總體要求。依法治國的主體是人民群眾,依法治國的領導力量是中國共產黨。中國共產黨在謀劃依法執政的大政方針與具體措施時,必須將自己依法執政的政策規章與依法治國的總體要求結合起來。黨要自覺體現依法治國的總體要求,與時俱進地將黨內規章、決策、措施與依法治國的要求與進程相協調。凡是依法治國所反對的既有做法,堅決地加以改革；凡是依法治國所期待的政治條件,積極地加以準備；凡是依法治國需要的執政措施,認真地加以實施。中國共產黨領導法治方向、服從法治需要、推動法治發展的實際行動應當成為社會的表率,成為推動依法治國最重大的政治力量。
第三,依法行政必須適應人民群眾依法治國與中國共產黨依法執政的雙重需要。依法行政是對政府行為的法治化要求。政府作為國家公權力機構之一,在依法治國的過程中,必須率先法治化。人民群眾依法治國首要的就是約束公權力,一個極為重要的約束對象當然就是體系最龐大、權力最廣泛、官員最集中的各級政府。因此,依法行政就成為依法治國的重中之重。依法行政需要以依法治國的總體目標作為自己的努力方向。我國行政機關在政治上必須堅持黨的領導,必須以黨的依法執政為導向,適應依法執政的需要,并以此確立自己依法行政的具體目標。中國共產黨不僅是政治意義上的領導黨,還是法律意義上的執政黨,其政策通過立法程序上升為國家意志,表現為法律。行政機關在法律上是立法機關的執行機關,其執行的法律,在政策來源的意義上講,來自中國共產黨的執政主張。從這一視角來認識,我們同樣必須強調政府的依法行政必須以黨的依法執政作為自己制定行政法規、理解法律精神、指導行政執法的風向標。
第四,依法治國、依法執政、依法行政必須彼此協調,形成合力。依法治國、依法執政、依法行政都是法治的重要元素,它們協調配合才是一個有機聯系的整體。因此,只有共同推進,才能形成合力,凝聚成推動法治的綜合力量。
二、堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設
習近平總書記在指出依法治國、依法執政、依法行政共同推進的同時,總是強調必須將法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治國家、法治政府、法治社會是法治建設的三大目標,也是三大支柱,缺少任何一個方面,法治就是殘缺的,其總體目標就無法實現,依法治國就會出現偏差,法治建設也就無法成功。為此,必須推進法治國家、法治政府、法治社會的一體建設。
(一)法治國家、法治政府、法治社會一體建設的內在依據
法治國家、法治政府、法治社會一體建設的內在依據,是三者及其統一于法治的內在聯系。習近平總書記之所以一再強調要將三者一體建設,正是以三者本身的性質及其相互聯系作為客觀依據的。
首先,法治國家是法治政府的前提條件。任何一個政府要成為法治政府,都必須以其國家的法治化作為前提。一是因為法治政府所依據的法律,必須由法治化的立法機關制定。法治化的立法機關及其立法,顯然只能由法治國家予以提供。二是因為法治政府必然是受權力機關依法制約和司法機關依法監督的政府。權力機關的依法制約與司法機關的依法監督,只能在法治國家中才有可能存在并實現。三是因為法治政府必須是受人民群眾依法監督的政府。人民群眾對政府的監督權力需要國家立法的充分認可和司法的有力保障。這種認可和保障同樣需要法治國家予以保證。
其次,法治國家、法治政府共同構成法治社會的政治基礎。社會本來是國家與政府的基礎,這是馬克思主義基本原理。但是作為法治社會,它已經不再是一般意義的社會。法治社會的政治基礎,只能由法治國家和法治政府提供。因為法治社會是以一般意義的社會作為基礎的、更高層次的社會狀態,它需要有政治權力機構為其創造法治化的政治條件,提供法治化的政治空間。
再次,法治政府是法治國家的重要支柱,是法治社會的決定性因素。政府在國家權力結構中的意義是舉足輕重的,是其最主要的部分。國家權力在很大程度上都是由政府行使的,尤其是國家對于社會的管理權,基本上掌握在政府手中。擁有最大、最多社會管理權即行政權的政府,當然是法治國家極為重要的環節。沒有政府的法治化必無國家的法治化,沒有法治政府必無法治國家。法治政府毫無疑問地是法治社會的決定性因素。只要政府不法治化,社會就無法法治化。法治政府是法治社會的先導,影響著法治社會建設的成敗。
最后,法治社會是法治國家、法治政府的必要條件。法治社會要以法治國家、法治政府作為政治基礎,但是法治社會反過來又成為法治國家和法治政府的必要條件。社會的定義十分紛繁、復雜多樣。從總體上看,廣義的社會一般是指最普遍、最廣泛的人與人的組織與活動,甚至包括上層建筑與經濟基礎的全部,它是法治政府、法治國家建立的空間與基礎。狹義的社會往往是指與國家、政府相對應的人群、人的組織機構等,它依然是國家和政府的重要基礎。沒有社會,便無法談國家與政府,由此也就決定了法治社會對于法治國家與法治政府的條件意義。沒有社會的法治化,法治政府、法治國家就建立不起來。即使有了某種意義的法治國家和法治政府,如果整個社會是非法治的,也必然會因社會的混亂或者動亂而被毀壞。
(二)法治國家、法治政府、法治社會何以一體建設
法治國家、法治政府、法治社會同為依法治國的內容,三者相互聯系、內在統一,理當一體建設。立足目前的法治建設實際,我們至少應當做到以下幾個方面:
第一,確立全面推進依法治國的宏大戰略。全面推進依法治國是一個宏大的事業,必須統籌規劃,全面構想,做好頂層設計,作出戰略部署。法治國家、法治政府、法治社會是法治的三大方面,共同支撐著社會主義的法治大廈,涉及依法治國的方方面面。沒有依法治國的全面推進,就不可能有三個方面的同步發展。只有著眼全局部署依法治國,全面推進依法治國,這三個方面才可能齊頭并進,一體建設。正是基于這樣的認知,黨的十八大提出了全面推進依法治國的法治戰略,特別強調了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的新要求、新方針。黨的十八屆三中全會再次強調必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這就進一步為我們全面推進依法治國創造了良好的政治前提。
第二,擬定法治國家、法治政府、法治社會一體建設的具體措施。在依法治國的總體戰略確定之后,必須要有具體的貫徹措施。沒有具體措施的整體戰略必然是空洞的、抽象的,難以具體化,無法落實。在全面推進依法治國的進程中,必須將法治國家、法治政府、法治社會建設同步規劃、分步實施、循序漸進、務求實效。要具有前瞻性和預見性地將三者的藍圖一并繪就,再使三者各得其所、彼此協同、整體推進。法治國家、法治政府、法治社會的一體建設,需要具體的行動方案包括具體步驟與方法等。在擬制方案的時候,一定要通盤考慮、全局謀劃、左右兼顧,使其相得益彰。
第三,做出法治國家、法治政府、法治社會一體建設的實際行動。我們既需要坐而論道,更需要起而力行。謀劃是前提,行動是關鍵。法治國家、法治政府、法治社會建設,需要構想謀劃,需要宣傳鼓動,需要組織發動,但是決不能僅僅停留在口號和口頭上,它更需要實際行動。各級黨的組織、立法機關、行政機關、司法機關以及各類社會機構、全體公民都必須行動起來。法治不是某個組織或者某些人的事業,也不是一朝一夕的事業。它需要全黨、全軍、全國人民共同努力,它需要所有國家公權機關及其工作人員、各種社會團體或組織、全體社會成員,長時期地持之以恒、不懈努力。在法治建設上,在推進法治國家、法治政府、法治社會進程中,需要我們拿出將三者一體建設的實際行動。
三、實現中華民族偉大復興的中國夢與建設法治中國
習近平總書記指出:“實現中華民族偉大復興的中國夢,就是要實現國家富強、民族振興、人民幸福,既深深體現了今天中國人的理想,也深深反映了我們先人們不懈追求進步的光榮傳統。”中國夢的基本內涵就是,到中國共產黨成立100年時全面建成小康社會的目標一定能實現,到新中國成立100年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的目標一定能實現,中華民族偉大復興的夢想一定能實現。推進法治中國建設,全面推進依法治國是中國夢的重要內容,也是實現中國夢的推動力量和重要措施。
實現中華民族偉大復興的中國夢,是中華民族的夢想,更是新時代中國共產黨人崇高而又現實的目標。中國夢的內容極為豐富,建設和建成法治中國無疑是中國夢的重要內容。中國夢是小康社會夢、現代化國家夢,是富強夢、民主夢、文明夢、和諧夢,也是國家富強夢、民族振興夢和人民幸福夢,其中必然包含著法治中國夢。誠如習近平總書記在第十二屆全國人大第一次會議上描述中國夢時指出:“中國夢是民族的夢,也是每個中國人的夢”“中國夢歸根到底是人民的夢”。
依法治國,建設社會主義法治國家是我們的總目標。一個社會主義的法治國家也就是法治中國。推進法治中國建設,是實現中國夢的必要保障與具體行動。中華民族的偉大復興絕不是歷史的簡單復歸,它是中華民族在新的歷史時期的更新發展。法治中國是中國夢的重要內容,離開了法治發展,中國夢就殘缺不全。中國夢的方方面面都需要法治提供制度確認與法律保證,法治對于市場經濟、民主政治、先進文化、生態文明等的重要作用,就是法治對中國夢重要價值的集中體現。建設法治中國,就是構建中國夢,就是實現中國夢,它是中國夢現實化的法治表現與過程。全面推進依法治國就是建設法治中國和實現中國夢的法治實踐。
來源：《法制日報》
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