管清友，如是金融研究院院長、首席經濟學家，睿信方略財經專業委員會首席專家。兼任中國經濟體制改革研究會高級研究員、國家發改委城市與小城鎮中心學術委員。管清友老師是李克強經濟學一詞中文概念的提出和闡述者。最早系統闡述碳貨幣問題，石油-美元體系的中國學者。管清友博士長期從事經濟與金融理論研究，在宏觀政策與改革、金融市場、世界能源格局、能源安全和能源政策、油價波動周期、氣候變化以及碳貨幣等方面具有獨到見解。
金融機構不給錢掃了大家的興，但這不是摳門，是負責。當各方紛紛出表甩包袱的時候，金融機構已經成為最后的防火墻。
一個餐廳食材、廚師、環境、服務、價格、地段沒一樣拿的出手，顧客不來光顧，竟然還怪顧客摳門，天下豈有這樣的道理？但這種故事正真實的發生在中國的PPP圈里。這兩年PPP炙手可熱，地方政府、承包商、運營商、咨詢機構、研究機構，各路人馬趨之若鶩，但遺憾的是，大部分PPP項目卻倒在融資的最后一環，落不了地。
很多人把矛頭指向不愿買單的金融機構，好像這是一群“摳門的金主”。這是一種可笑而又危險的邏輯。就像餐廳不好不能怪顧客摳門一樣，一個PPP項目如果食材（項目資質）、廚師（運營能力）、環境（制度保障）、服務（配套機制）和價格（成本收益）都沒有吸引力，當然也不能怪顧客（金融機構）摳門。相反，在當下PPP制度體系尚不完善的情況下，大家不僅不應該指責，還應該給金融機構的“摳門”點贊。這種“摳門”最終是為了保護投資者的利益，當政府不再擔保、企業紛紛出表的時候，“摳門”的金融機構成為了防控風險的最后一道屏障。
千夫所指的“金主”
PPP項目成千上萬，但大部分還沒有顧客光顧。根據財政部的統計，全國現在一共13554個項目入庫，簽約進入執行階段的只有2021個，實際落地開工的數字更低。由于去年以來的各類規范措施，PPP落地速度還在放緩，今年二季度新增PPP落地規模和落地率首次出現“雙降”。這種冷清似乎和印象中火爆的PPP有點格格不入。
地方政府很積極。43號文之后，地方融資平臺的歪門被堵，地方債的正門又沒完全打開，很多項目被包裝成PPP，以明股實債代替純債權融資，以隱性擔保和間接回購代替顯性擔保，繞開43號文實現了地方政府的融資擴張。而且，對地方政府來說，PPP融資的杠桿比過去高得多，100個億的項目，假設30個億的資本金，其中可能只需要政府實際出資3個億，以3個億撬動100個億的投資規模，何樂而不為？
實體企業很積極。一是豐厚的施工利潤。地方政府拿出的PPP項目大多是大型基建項目，不管項目長期前景怎么樣，項目帶來的施工訂單可是實打實的。而且在PPP項目兩標合一標的新趨勢下，PPP項目的施工利潤非常可觀，所以我們看到建工類企業瘋狂的拿訂單，2016年很多企業的訂單增長了不只一倍。二是極低的資金風險。大量實體企業組建PPP基金直接進入項目資本金，而在PPP基金中，實體企業通常只出少部分資金，其他資金仍然來自于金融機構。這樣即便最后資本金退出不暢甚至無法回收，施工企業也不用擔心，施工利潤足以補償。
咨詢機構很積極。目前國內的咨詢大多是前端咨詢，基本不考慮后端投融資的可行性，不管項目落地還是不落地，值得做還是不值得做，只要把咨詢做了，就有咨詢費收入。廣西一個項目咨詢費市場價本來在30萬，結果最終某咨詢公司以2.28萬元中標，這正是PPP咨詢市場增長過快造成的亂象。
唯有謹慎的金融機構顯得格格不入。很多時候是地方政府大張旗鼓的招標，咨詢機構秒出方案，實體企業蜂擁投標，最后到了金融機構這里紛紛擱淺。近期的一個事件頗具代表性，成都路橋不惜承擔500萬違約金終止了一個82億的PPP項目，核心原因正是過不了金融機構這一關，這很可能成為一個趨勢，大量曾經熱炒的PPP項目可能因為融資難而關門大吉。 忍辱負重的金主
項目落地難真的是因為金融機構太摳門？顯然不是。任何一個金融機構都有權利做出投與不投的選擇，這是市場化的最基本原則。之所以大部分機構投出不信任票，是因為PPP項目本身存在問題。就像開頭的故事一樣，如果把PPP項目比作餐廳，那很多餐廳實在是讓人下不去手。
第一，餐廳環境不好：制度體系尚不健全，監管機構九龍治水，政策存在沖突。PPP相關政策密集出臺，制度體系逐步完善，但仍存在許多不足：一是上位法缺失，現存的多為部門規章條例，層級較低，法律效力不足，且九龍治水的情況下，很多部門的政策存在沖突之處。比如，之前鼓勵政府購買模式，結果87號文又緊急叫停，讓很多金融機構措手不及。二是契約意識匱乏，政府和社會資本的履約能力有待提高。三是對金融機構保障機制尚屬空白，缺乏完善的收益保障和退出保障機制，金融機構利益無法保障。
第二，配套服務不全：PPP是一種公共產品的供給模式，但公共服務領域的很多配套改革嚴重滯后。PPP作為一項重要的投融資機制體制創新，可突破市場壟斷，放開市場準入，讓市場主體成為基礎設施和公共服務供給的主力，從而提高基礎設施和公共服務的質量和效率。但PPP配套改革還未跟上，對社會資本放開的領域有限，存在各類顯性或隱性門檻，同時配套政策還在制定中，尚不到位，使社會資本參與時十分被動，制約PPP發展。如市政公用相關領域價費體系較為模糊，下游價格改革不到位，多由政府定價，還未形成上下游價格聯動機制，加上財政補貼機制尚未完善，影響社會資本投資回報的合理測算。
第三，食材品質不佳：項目質量參差不齊，很多地方政府只想甩包袱，不愿意把好項目拿出來。中國用不到3年的時間成為世界上最大的PPP市場，財政部入庫16萬億，發改委推介三批項目6.37萬億，加上未入庫項目，保守估計可達30萬億。但是項目質量參差不齊，優質項目不多，主要原因有二：一是一些基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP，預期收益率一般在6%左右，對金融機構來說是“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”；二是負責PPP項目方案設計的咨詢機構專業能力良莠不齊，PPP中介服務市場魚龍混雜，很多都是簡單的“復制粘貼”，難以做到客觀中立，切實為項目質量把關。從而導致金融機構可參與的項目有限，且需要耗費巨大的心力對項目質量進行甄別。
第四，廚師廚藝不精：社會資本多傾向于賺錢短期工程利潤，長期運營能力不夠。PPP項目大多包含了工程部分，施工企業不可或缺，也是提升PPP項目質量和效率的重要抓手。但是現階段參與PPP項目的社會資本多為大型央國企建筑企業，參與PPP的最大動力是賺取前期相對豐厚的施工利潤，傾向于建設期滿后退出，不參與項目運營階段。有的央企參與PPP項目時甚至明確提出“三不原則”——不出資、不占股、不增信。這對于金融機構明顯是不公平的，獲得的收益率偏低，但幾乎承擔全部的風險，收益風險不太匹配。
第五，顧客顧慮不少：現在過于依賴銀行，他們的資金期限短、希望剛兌，和PPP期限長、風險共擔的特點不符，結構性錯配。除了外部原因，金融機構自身參與PPP也存有許多顧慮：一是現在較為通行的模式是社會資本方中標后才開始接洽金融機構，在這個過程中，金融機構相對被動，實施方案批復后，項目的交易結構和邊界條件都已確定，難以修改；二是不同于傳統項目，PPP項目融資包含股權投資和債權投資兩部分，金融機構還是習慣于躺著掙利差，對增信要求較高，創新動力不足；三是金融機構大多是通過剛性兌付的負債吸收資金（包括本應是代客理財的資管產品），自然也希望他們所投的資產可以剛性兌付，不愿承擔太多風險，PPP項目期限長、收益低，銀行等短期資金為主的金融機構難以接受。
金主不是救世主，齊心改革才是正路
顧客進入餐廳用餐、買單，看上去是一個很簡單的過程，但背后需要監管機構、老板、廚師、服務員、供應商各方盡心盡責的努力，對PPP項目來說也是一樣，金融機構簽約只是幾分鐘的事，但真正要促成一個成功的PPP項目還需要政府、實體企業、中介機構各方的共同努力。
對監管機構來說，要加快頂層設計和協調，完善法律法規，建立監管體系，給金融機構更合理的保障。首先，應在國務院法制辦的統籌主導下，協調各部委利益，加速出臺PPP上位法，同時保證其他PPP政策法規的兼容性，避免重復和矛盾。其次，構建信用體系，對政府和社會資本的行為產生約束，切實保障PPP項目合同政府履約能力。最后，建立健全金融機構參與PPP項目的利益保障機制和退出保障機制，彌補對PPP融資支持的空白，保障金融機構參與PPP項目的合法權益。
對地方政府來說，要拿出適合PPP的好項目，在可承受的基礎上制定好配套政策，給金融機構更多元的選擇、更透明的信息。為了保障PPP項目質量，需要在項目前端積極發力，政府作為PPP項目的主要發起方和重要參與方，與社會資本是合作關系，而非競爭關系，故應保持開放的心態，拿出更多更優質的項目來做PPP，并適度讓利于社會資本。同步推進與PPP相適應的體制機制創新和配套改革，營造一視同仁的公平競爭市場環境。另外應加大信息公開力度，確保信息公開透明，為金融機構提供更多元的選擇。
對實體企業來說，要做真正的PPP，不要僅把PPP當作融資工具，必須提高運營管理能力，讓金融機構看到更廣闊的前景。實體企業作為PPP項目中不可或缺的部分，應充分全面認識PPP模式，“收益共享、風險共擔”是PPP模式的核心要義，全生命周期合作是PPP模式的核心特征，運營是PPP模式的重要環節。故應全面參與PPP項目，致力于運營管理能力的提升，能夠與金融機構進行合理的收益和風險分配，增強PPP項目對金融機構的吸引力。
對中介機構來說，要做負責任的咨詢，珍惜自己的信譽，不顧后果的開藥方早晚會傷到自己。咨詢機構必須擺正自身定位，作為第三方機構，應保持客觀中立的態度，秉承實事求是的職業操守，進行PPP方案設計和評估論證，保證PPP項目切實可行。尤其應重點關注PPP項目績效考核，科學評估社會資本的運營成效，督促社會資本盡心盡責參與項目運作，切實提高PPP項目的質量和效率。
最后，金融機構自身也要改變躺著賺錢的慣性，加快改革創新，適應項目融資新模式。一是介入時點應適當前移，最好能在項目協商談判階段作為潛在金融機構提前介入，享有更多的話語權，確保合同簽署后完成融資交割。二是改革風控機制，創新融資工具。過去習慣依賴主體信用，尤其是政府信用擔保，未來要轉向項目信用，不能再用傳統的城投評價機制去評價PPP項目。應回歸項目本身，及時進行業務創新，開發PPP基金、PPP資產證券化等熱門金融工具多層次滿足PPP項目的融資需求。三是打破剛兌，讓金融機構回歸資管本質，金融機構和客戶共擔風險，順勢實現轉型。
來源：如是研究院
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