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張曉樸：進(jìn)一步完善金融監(jiān)管

作者：

張曉樸，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室經(jīng)濟(jì)一局副局長，中國銀監(jiān)會(huì)政策研究局原副局長。享受國務(wù)院政府特殊津貼的專家。美國斯坦福大學(xué)亞太研究中心訪問學(xué)者。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)研究工作組成員，聯(lián)合論壇（Joint Forum）金融集團(tuán)監(jiān)管原則工作組成員。2005年、2011年獲第十一屆、第十四屆孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)。主要研究銀行監(jiān)管、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、金融集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、人民幣均衡匯率理論、人民幣匯率制度與政策、國際資本流動(dòng)、人民幣資本項(xiàng)目可兌換等。

近年來我國金融監(jiān)管政策和工具不斷豐富，監(jiān)管人員素質(zhì)不斷改善，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力有了長足進(jìn)步。不過，相對于快速發(fā)展的金融業(yè)、金融市場，面對不斷演進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)，仍需不斷提高金融監(jiān)管技術(shù)和水平。

加快建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)配置充分的監(jiān)管資源。我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面已經(jīng)做了諸多有益探索，取得了一定成效，目前主要通過形勢通報(bào)、監(jiān)管會(huì)談、動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)等方式綜合防范與應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性相比，我們還欠缺足夠的經(jīng)驗(yàn)和工具。在已有監(jiān)管實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建立全面的、機(jī)制性的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警和防范干預(yù)體系越來越迫切。與此相匹配，應(yīng)及早考慮在已有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專司系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與干預(yù)的部門，配置較強(qiáng)的監(jiān)管力量，監(jiān)測和處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的演變和累積、金融體系中新的潛在風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性是否和如何上升等問題，并加強(qiáng)跨行業(yè)和跨境的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)既務(wù)實(shí)，也務(wù)虛。一方面對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估和判斷，進(jìn)而付諸行動(dòng)，予以干預(yù)；另一方面應(yīng)當(dāng)通過對風(fēng)險(xiǎn)的良好嗅覺和經(jīng)常性的頭腦風(fēng)暴集思廣益，探索和捕捉潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

在更高水平上實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的平衡。在監(jiān)管實(shí)踐中，需要?jiǎng)討B(tài)把握金融創(chuàng)新的界限：在微觀層面上，金融創(chuàng)新不應(yīng)超過金融企業(yè)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，否則會(huì)使個(gè)體機(jī)構(gòu)招致倒閉風(fēng)險(xiǎn)；在宏觀層面上，金融創(chuàng)新不應(yīng)超過金融監(jiān)管者的監(jiān)管能力，

否則有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)探索完善新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品市場準(zhǔn)入監(jiān)管的審核要點(diǎn)和流程，提高市場準(zhǔn)入效率和透明度，把好風(fēng)險(xiǎn)防范第一道關(guān)口。應(yīng)當(dāng)建立和完善市場準(zhǔn)入后續(xù)評(píng)價(jià)制度安排。校驗(yàn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和準(zhǔn)入審查尺度，修正準(zhǔn)入效果，并防止準(zhǔn)入后短期內(nèi)的監(jiān)管空白。對于準(zhǔn)入后風(fēng)險(xiǎn)控制不力、過度擴(kuò)張、違規(guī)經(jīng)營影響市場競爭秩序等問題較多的業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)，應(yīng)及時(shí)采取監(jiān)管行動(dòng)或予以退出，果斷遏制市場(無意或有意地)通過承擔(dān)過度風(fēng)險(xiǎn)追逐高盈利的沖動(dòng)。應(yīng)當(dāng)考慮與審計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行更加密切的合作，針對金融創(chuàng)新中的灰色地帶及時(shí)確立監(jiān)管準(zhǔn)則，明確會(huì)計(jì)處理，表明監(jiān)管態(tài)度。充分發(fā)揮金融監(jiān)管的引領(lǐng)作用，促進(jìn)市場規(guī)范發(fā)展，引導(dǎo)金融創(chuàng)新所迸發(fā)的創(chuàng)造力真正服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

打造專業(yè)化、現(xiàn)代化的監(jiān)管隊(duì)伍，始終把提高金融監(jiān)管能力放在第一位。金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，把發(fā)現(xiàn)問題、解決問題作為工作的立足點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)及時(shí)評(píng)估“已經(jīng)做的”與“應(yīng)當(dāng)做的”之間的差距，特別是不應(yīng)忘記金融監(jiān)管的底線——防范系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)金融監(jiān)管的透明度建設(shè)，嘗試對處罰結(jié)果建立分級(jí)披露制度。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人力資源應(yīng)根據(jù)金融業(yè)的變遷和風(fēng)險(xiǎn)演變，進(jìn)行更為有效的動(dòng)態(tài)配置。以銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)為例，總部與分部的人員分布結(jié)構(gòu)基本上沿襲了傳統(tǒng)的“塊塊”式行政體制，總部的監(jiān)管人員數(shù)量占全國的比重過低，與其承擔(dān)的繁重監(jiān)管職責(zé)不相匹配。這種“小總部”的金融監(jiān)管組織架構(gòu)與國際上通行的“大總部”做法形成鮮明對比，越來越制約著監(jiān)管資源的集約化水平的提高。相比之下，國內(nèi)四大國有商業(yè)銀行總行的人數(shù)在過去十年擴(kuò)充了3～5倍，有力地促進(jìn)了經(jīng)營管理的集中化、垂直化程度的提高。在保持監(jiān)管人員數(shù)量總體不變的前提下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)總部的監(jiān)管人員數(shù)量應(yīng)逐年穩(wěn)步增長，做到資源能力與所承擔(dān)的責(zé)任相匹配。

金融監(jiān)管的跨部門協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)做實(shí)做細(xì)。金融監(jiān)管的跨部門協(xié)調(diào)，如同跨境協(xié)調(diào)一樣，都是監(jiān)管中的難題。難就難在，跨部門協(xié)調(diào)有時(shí)可能會(huì)涉及監(jiān)管權(quán)的劃分。從監(jiān)管競爭的理論看，監(jiān)管協(xié)調(diào)博弈中的每家監(jiān)管機(jī)構(gòu)都不可避免地會(huì)擔(dān)心監(jiān)管權(quán)旁落，或被其他機(jī)構(gòu)拿走，從而采取部門利益最大化的談判策略和行為。客觀上，銀證保的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管理念存在差異，銀行監(jiān)管與保險(xiǎn)監(jiān)管更多的是一種審慎監(jiān)管，而證券監(jiān)管更側(cè)重行為監(jiān)管。在分業(yè)監(jiān)管的框架下，要有效應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)、跨市場經(jīng)營增多和金融業(yè)務(wù)越來越多的交叉，離不了有效的跨部門協(xié)調(diào)。從具體事項(xiàng)看，“通道”業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、托管銀行等的市場準(zhǔn)入審批等都亟待協(xié)調(diào)解決。目前銀行機(jī)構(gòu)等從事證券投資基金、QFII、QDII、企業(yè)年金等托管業(yè)務(wù)需要不同的監(jiān)管部門許可，其實(shí)不同種類的托管業(yè)務(wù)沒有本質(zhì)區(qū)別，這其中存在嚴(yán)重的重復(fù)監(jiān)管問題。可以探討在統(tǒng)一許可標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，一旦得到一個(gè)監(jiān)管部門發(fā)放的托管資格，該銀行機(jī)構(gòu)就可自動(dòng)獲得全牌照的托管資格，即實(shí)行首辦負(fù)責(zé)制，并通過定期磋商和后評(píng)價(jià)，解決某個(gè)部門某段時(shí)期執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)過松的問題。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，避免美國次貸危機(jī)中出現(xiàn)的利率過低、流動(dòng)性過高導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)偏好過度上升帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

加快推動(dòng)金融業(yè)改革轉(zhuǎn)型，把監(jiān)管要求真正轉(zhuǎn)化為金融企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)前我國金融業(yè)發(fā)展中存在著不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題，部分金融機(jī)構(gòu)貪大求全，盲目擴(kuò)張，搶份額、搶市場，不顧風(fēng)險(xiǎn)地追求利潤。這些問題表面上看是市場競爭壓力加大導(dǎo)致的，實(shí)質(zhì)上是金融機(jī)構(gòu)難以把握好自身的市場定位，缺乏核心競爭力，更進(jìn)一步看也反映了金融業(yè)的特許權(quán)價(jià)值仍然較高，通過粗放的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)擴(kuò)張仍然有利可圖。目前的金融監(jiān)管更多的是一種“家長式”監(jiān)管，需要推動(dòng)商業(yè)銀行把監(jiān)管要求真正轉(zhuǎn)化為穩(wěn)健經(jīng)營的內(nèi)在動(dòng)力。一個(gè)突出的反映是，近年來被監(jiān)管對象規(guī)避監(jiān)管甚至進(jìn)行政策博弈的傾向更趨明顯。當(dāng)前金融業(yè)盈利水平較高，要竭力避免過度樂觀和驕傲自滿在業(yè)界的滋生和蔓延。應(yīng)當(dāng)借鑒各國金融業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，基于我國經(jīng)濟(jì)金融改革前景和發(fā)展需求，探索適應(yīng)不同類型金融企業(yè)的可持續(xù)商業(yè)模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融企業(yè)加快發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。改革組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，提高運(yùn)營效率，確立注重效益和質(zhì)量的績效考核機(jī)制，從以規(guī)模擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向以質(zhì)量效益為主，走集約化發(fā)展的道路。在推進(jìn)新的改革措施的同時(shí)，也要注意鞏固已有的改革成果。一度已經(jīng)解決得比較好的一些問題，如政府干預(yù)金融、金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)交易等問題，近年來又出現(xiàn)返潮的跡象，必須著力加以解決，防止死灰復(fù)燃。在制度改革演進(jìn)的過程中監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)自身定位，管控好改革開放進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)，核心是把握好改革的順序、進(jìn)度與力度，同時(shí)需要精巧的政策設(shè)計(jì)、操作控制和技術(shù)把關(guān)。只有操作到位，好的改革方案才能最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào)