當(dāng)前的去產(chǎn)能應(yīng)當(dāng)放到轉(zhuǎn)變增長方式這個(gè)大背景下來部署，爭取實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)，一個(gè)是深化改革，消除產(chǎn)能持續(xù)超常規(guī)過剩的原因；另一個(gè)是建立依托市場和依法依規(guī)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)市場退出的長效機(jī)制。這是增長方式轉(zhuǎn)型必須完善的基礎(chǔ)設(shè)施。
創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)必將加速生產(chǎn)要素的流動(dòng)
進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)增長，是高效率企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的興起和擴(kuò)張，抵消低效企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的萎縮與關(guān)閉后的增量。此時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將進(jìn)入一種新的常態(tài)，其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)崗位新舊替代的周期迅速縮短。例如，進(jìn)入新世紀(jì)，平板顯示在不到5年之內(nèi)全面替代彩色顯像管；數(shù)碼攝影不到十年全面替代彩色膠卷；智能手機(jī)發(fā)力之時(shí)使諾基亞、摩托羅拉、愛立信等傳統(tǒng)手機(jī)巨頭頓時(shí)倒下，卻給華為、小米提供了機(jī)會；電子商務(wù)的崛起導(dǎo)致每年上百萬商業(yè)門店關(guān)閉；光伏、風(fēng)電等清潔能源正較快地蠶食化石能源的份額；新能源、智能汽車正在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)燃油汽車，如此等等。因此，新事物不斷地迅速崛起、舊事物不斷地快速退出將是新常態(tài)。但是，這需要相應(yīng)環(huán)境條件的支撐。
因此，增長方式轉(zhuǎn)型，就是以競爭倒逼既有企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步、激勵(lì)創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)生和擴(kuò)張；同時(shí)，加速喪失競爭力企業(yè)的退出。目的是使其占有的有效資源，包括人力、資本和土地等流向高效率的部門，確保全社會生產(chǎn)要素的平均效率始終處于上升之中。去產(chǎn)能如此之難本質(zhì)是生產(chǎn)要素流動(dòng)性不足。當(dāng)前的短期措施必須與建立“生得順利、退得順暢”的長效機(jī)制相銜接。近年來，市場“進(jìn)入”的狀況有了改善，但“退出”的問題還有待破題。
挖掘產(chǎn)能“超常規(guī)過剩”的原因，防止再發(fā)生
競爭會帶來階段性過度投資和產(chǎn)能過剩，但競爭性市場會自動(dòng)修復(fù)。中國的過度投資和產(chǎn)能過剩到了剎不住車的程度，很大程度上受制于兩個(gè)因素：一個(gè)是政府行政力量的助推。上世紀(jì)90年代中期以來，政府一波又一波地壓縮“過剩產(chǎn)能”，但產(chǎn)能卻一輪又一輪增長。一些地方以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，并不特別在意國務(wù)院“抑制新增產(chǎn)能”的指令。他們以廉價(jià)土地、各種稅費(fèi)減免和承諾協(xié)調(diào)銀行貸款等手段，實(shí)行區(qū)域市場分割，保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)；用“以投資換市場”為說辭，逼迫企業(yè)“來銷售，先投資”，都是過剩的促進(jìn)因素。另外，地方政府還擔(dān)心本地被劃作“金融高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”、擔(dān)心社會穩(wěn)定，在問題出現(xiàn)時(shí)往往想“挺過去”，缺乏修復(fù)機(jī)制。一些案例顯示，在矛盾爆發(fā)前是“政府鼓動(dòng)了企業(yè)”，矛盾爆發(fā)后則“企業(yè)綁架了政府”。帶來的結(jié)果是在過剩的泥潭里越陷越深。
另一個(gè)原因是企業(yè)改革不到位，治理結(jié)構(gòu)失靈。一般說來，企業(yè)作為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資主體是理性的，即便產(chǎn)生失誤，也會自行修正，不會“一條道走到黑”。但是，一些國企尚未走出“財(cái)務(wù)軟約束、行政強(qiáng)干預(yù)”的狀況。以規(guī)模擴(kuò)張為導(dǎo)向的高管考評、對資產(chǎn)規(guī)模的考核與排序以及各種行政審批等因素，使企業(yè)投資決策缺乏獨(dú)立性，在市場環(huán)境變化時(shí)又缺乏應(yīng)對調(diào)整機(jī)制。
當(dāng)前，在去產(chǎn)能事到臨頭時(shí)，一些地方的官員不愿意在自己的任期出現(xiàn)破產(chǎn)企業(yè)，銀行高管不愿在自己的任上出現(xiàn)較大壞賬，國企高管也不愿在自己手里使企業(yè)關(guān)閉，國有職工更不愿意下崗失業(yè)。各個(gè)相關(guān)者似乎都缺乏正視競爭性市場的勇氣和及時(shí)調(diào)整應(yīng)對策略的動(dòng)力，玩起了“擊鼓傳花”的游戲。
市場有很強(qiáng)的去過剩功能，這是不容置疑的。但是，市場發(fā)揮作用的條件是利益相關(guān)者是受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束的市場主體。特別是投資者、債權(quán)人和企業(yè)應(yīng)有足夠的動(dòng)力本能地追求收益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這正是需要通過改革解決的體制機(jī)制問題。
用行政辦法壓縮過剩產(chǎn)能很難奏效
2014年是中央政府十年來第五次調(diào)控過剩產(chǎn)能。早在2003年12月，國務(wù)院下發(fā)“103號文”，把鋼鐵、電解鋁、水泥列入產(chǎn)能過剩名單、給各地分配壓縮指標(biāo)，國務(wù)院與各省市分別簽訂“責(zé)任狀”，行政推進(jìn)的力度不可謂不大。兩年后，2006年3月，國務(wù)院再發(fā)《通知》，將鋼鐵、電解鋁、電力、紡織等10個(gè)行業(yè)列入產(chǎn)能過剩或潛在過剩行業(yè)，要求壓縮。2009年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的“38號文”，2010年4月國務(wù)院下發(fā)“2010（7）號文”，再次要求“加快淘汰落后產(chǎn)能”。2013年，國務(wù)院又一次下發(fā)化解產(chǎn)能過剩矛盾的指導(dǎo)意見。就在政府一波又一波下達(dá)壓縮指令的十年間，鋼產(chǎn)量增長了2.7倍，電解鋁增長了7.8倍，水泥增長了1.9倍。值得反思的是，為什么用行政的辦法收效甚微，甚至去產(chǎn)能的進(jìn)度趕不上增產(chǎn)能的速度？這次去產(chǎn)能能不能走出新的路子？
對產(chǎn)能“過剩”盡管可以有各種指標(biāo)界定，但是，各個(gè)主體卻有不同的感受、不同的對策。目前的問題是，政府十分著急，但去產(chǎn)能的最大的利害相關(guān)者，即企業(yè)、投資者和債權(quán)人，他們似乎卻沒有那么著急。
用行政辦法去產(chǎn)能的弊端
一是投資主體多元化的局面已經(jīng)形成，政府對依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)能強(qiáng)制壓縮、關(guān)閉缺乏法律依據(jù)。被“去”的每一部分產(chǎn)能，都包含涉及數(shù)額不菲、十分復(fù)雜的利害關(guān)系，用行政的力量難以擺平，勉強(qiáng)操作會有后遺癥。
二是地方與中央、企業(yè)與政府的利益訴求并不完全一致。企業(yè)、投資者和債權(quán)人作為最大的利害相關(guān)者也各有各的考慮。中央要地方、政府要企業(yè)去產(chǎn)能，造成角色錯(cuò)位，實(shí)踐中往往上有政策、下有對策，效果受限。
三是去產(chǎn)能針對的是總量失衡，政府很難判斷哪個(gè)地區(qū)該淘汰多少，哪一家企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)閉。由政府層層分解指標(biāo)，有違市場公平，會帶來顧此失彼、“劣幣驅(qū)逐良幣”，最終傷害產(chǎn)業(yè)。
四是企業(yè)的情況千差萬別，面對過剩，對這家企業(yè)是災(zāi)難、對那家企業(yè)可能是機(jī)會，但是，政府很難甄別。由政府分?jǐn)傊笜?biāo)，違背競爭力標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級的目標(biāo)。
五是政府主導(dǎo)就要出臺政策，例如，這次針對鋼鐵去產(chǎn)能的“獎(jiǎng)補(bǔ)”，財(cái)稅、金融、社保等八個(gè)方面的專項(xiàng)政策。企業(yè)則會等政府、更加依賴政府、與政府討價(jià)還價(jià)，增加了社會成本，出現(xiàn)了政府比企業(yè)和銀行還著急的怪現(xiàn)象。
六是當(dāng)前的去產(chǎn)能政策應(yīng)盡量減少短期救濟(jì)性措施，防止按下葫蘆浮起瓢。盡量與建立依托市場、依法依規(guī)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)退出長效機(jī)制相銜接。
向市場化法治化去產(chǎn)能轉(zhuǎn)型
淘汰過剩產(chǎn)能是市場的基本功能。當(dāng)過剩超過市場可接受的程度時(shí)，競爭將更加慘烈，企業(yè)的差距由利潤率的高與低，轉(zhuǎn)化為盈利或虧損，甚至威脅企業(yè)的生與死。為避免資產(chǎn)損失，企業(yè)不會坐以待斃。他們將對過剩的程度和產(chǎn)業(yè)前景做出各自的判斷，作出自己的選擇。此時(shí)，公平、有效的競爭將促使部分企業(yè)轉(zhuǎn)讓有效資產(chǎn)，及早退出；有的會選準(zhǔn)目標(biāo)企業(yè)開展并購重組；有的關(guān)閉生產(chǎn)線，加速創(chuàng)新、另尋出路；也有的選擇進(jìn)入破產(chǎn)程序，實(shí)現(xiàn)重整，或和解，或清算。銀行作為主要債權(quán)人也會做出理性的選擇。這一過程將持續(xù)到產(chǎn)能回歸到市場可接受的程度、恢復(fù)供給與需求的再平衡。經(jīng)過這一輪結(jié)構(gòu)重組，將使優(yōu)勢企業(yè)脫穎而出，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、集中度上升，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級。
為此，這次去產(chǎn)能，應(yīng)當(dāng)理清政府與市場、與企業(yè)的關(guān)系，由行政性去產(chǎn)能向市場化、法治化去產(chǎn)能轉(zhuǎn)型。“增產(chǎn)能”是市場行為，“去產(chǎn)能”也是市場行為，政府都不要替代。市場提供去產(chǎn)能的動(dòng)力、決定去產(chǎn)能的“度”，是結(jié)構(gòu)重組的平臺，并能依據(jù)法規(guī)調(diào)整利益關(guān)系；投資者、債權(quán)人和企業(yè)則自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；政府責(zé)無旁貸的是創(chuàng)造產(chǎn)能退出的環(huán)境條件，如完善相關(guān)法律法規(guī)、完善社會保障底線，必要時(shí)救助失業(yè)員工。
我國從上世紀(jì)90年代中期就開始了去產(chǎn)能法律環(huán)境和體制環(huán)境的建設(shè)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障已經(jīng)建立；勞動(dòng)合同法對辭退員工的補(bǔ)償有了明確規(guī)定；2006年修訂發(fā)布的破產(chǎn)法在清算之外已經(jīng)擴(kuò)展到和解、重整，較好地適應(yīng)了當(dāng)前的形勢；企業(yè)并購的相關(guān)規(guī)定已大體完善。總體上看，利用市場平臺、依法依規(guī)實(shí)現(xiàn)市場出清的條件已經(jīng)基本具備。這次去產(chǎn)能首先應(yīng)當(dāng)利用已有的法律、法規(guī)和社會保障體制，對不足之處可在實(shí)踐中進(jìn)一步完善，包括必要時(shí)政府資金的支持，不得已的選項(xiàng)才是短期行政性工具。政府應(yīng)以較大的精力研究新的破產(chǎn)法，特別是如何用好“和解”和“重整”工具；借鑒上世紀(jì)90年代建立再就業(yè)中心、開展再就業(yè)培訓(xùn)、多種途徑下崗分流的經(jīng)驗(yàn)；加快完善“隨人走”的社保和基本公共服務(wù)，增強(qiáng)員工的可流動(dòng)性，支持異地就業(yè)，確保社會穩(wěn)定。
淘汰“落后”與壓縮“過剩”不應(yīng)混為一談
產(chǎn)能落后是技術(shù)性判斷。產(chǎn)品的功能、品質(zhì)是否落后要由用戶說了能算，市場會淘汰，不需政府干預(yù)，如磁帶錄像機(jī)、彩色膠卷，已基本上被新技術(shù)無情淘汰。政府關(guān)注的“落后”是產(chǎn)品和生產(chǎn)過程中涉及能耗、環(huán)境、安全、衛(wèi)生等外部性的那些落后。淘汰這類“落后”，一是由政府制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)加以界定；二是通過嚴(yán)格監(jiān)管，在全國統(tǒng)一、無例外地執(zhí)行：產(chǎn)品不達(dá)標(biāo)不準(zhǔn)入市；生產(chǎn)過程不達(dá)標(biāo)必須停產(chǎn)。
產(chǎn)能過剩是個(gè)市場判斷。應(yīng)當(dāng)過通過公平、有效的競爭倒逼企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，恢復(fù)供需的再平衡。
因此，淘汰落后與壓縮過剩是兩個(gè)不同的范疇。當(dāng)然，兩者也有一定相關(guān)性。我們要把“去過剩”作為產(chǎn)業(yè)升級的機(jī)會。去產(chǎn)能，首先應(yīng)當(dāng)去掉落后的產(chǎn)能。當(dāng)前應(yīng)修訂并發(fā)布水平相對較高的質(zhì)量、能耗、環(huán)保、安全、衛(wèi)生等具有外部性的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，限期實(shí)行。企業(yè)則可以通過技術(shù)改造達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級；也可以關(guān)閉生產(chǎn)線，實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能。
陳清泰：全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任， 國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記兼副主任。
研究領(lǐng)域：宏觀經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、國企改革和企業(yè)政策
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