劉云中，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部第二研究室主任、研究員。
京津冀三地土地面積21.6萬平方公里，人口超過1億，2013年的地區(qū)生產總值為6.2萬億元，占到各省（直轄市、自治區(qū)）地區(qū)生產總值加總的9.87%，在全國有很重要的地位，發(fā)展面臨的問題也多。近年來，京津冀協(xié)同發(fā)展廣受社會關注，也成為了國家戰(zhàn)略。這里談兩點有關京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的思考。
京津冀協(xié)同發(fā)展要明確期望解決的關鍵問題
跨省級行政區(qū)的區(qū)域發(fā)展牽涉面寬、關系復雜，而區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策要求時效性和階段性，不能指望解決所有問題，因此首先必須明確所希望解決的關鍵問題。這也是對區(qū)域協(xié)同發(fā)展、一體化發(fā)展等較為抽象的概念進行更明確、可觀察、可執(zhí)行和可問責的界定過程。結合京津冀的現(xiàn)實狀況和發(fā)展目標來看，京津冀協(xié)同發(fā)展期望解決的關鍵問題主要有三點：一是資源環(huán)境承載力的問題，其中最主要的是水資源和大氣污染治理。京津冀歷來是一個嚴重缺水的地區(qū)，近年來，空氣污染漸趨嚴重，按照城市空氣質量綜合指數(shù)的評價，京津冀很多城市的空氣質量較差，名列全國空氣質量評價榜尾，成為制約京津冀發(fā)展的首要問題。二是京津冀內部的地區(qū)發(fā)展差距過大，單以人均地區(qū)生產總值論，北京和天津是周邊保定、張家口等城市的3倍以上，教育、醫(yī)療等公共服務水平的差異則更大。三是以北京為代表的“大城市病”問題，突出表現(xiàn)為中心城區(qū)的交通擁擠、房價高昂、環(huán)境污染和社區(qū)分割等現(xiàn)象。
有專家認為，政府介入經濟領域過多、過深以及地方之間的競爭劇烈導致了這些問題的產生。這當然有一定道理，但就京津冀區(qū)域而言，首先是區(qū)域產業(yè)結構和能源結構不合理，京津冀地區(qū)是我國工業(yè)制成品尤其是重化工業(yè)產品的主要產區(qū)，汽車、鋼材、水泥和原油的產量排在全國主要區(qū)域的前列，此外，京津冀地區(qū)的能源結構以煤炭為主，河北更是煤炭消費大省，客觀上增加了污染物的產生。其次是京津冀的產業(yè)價值鏈的空間聯(lián)系不緊密，也就是產業(yè)的地域分工不合理，京津冀區(qū)域間投入產出表的分析表明三地之間的產業(yè)聯(lián)系較弱，即北京、天津和河北三地之間其實是一個相對獨立的經濟體系，這也部分說明了京津冀區(qū)域之間巨大的經濟差異難以通過產業(yè)聯(lián)系和人口就業(yè)的再配置解決。第三是城市和區(qū)域的規(guī)劃、建設和管理不完善，如城市增長邊界不明確、生態(tài)廊道沒有很好控制、交通基礎設施沒有形成網絡化連接、城市內部的路網密度偏低、交通管理不嚴格等，從而造成了城市“攤大餅”、“大城市病”問題突出。
京津冀面臨的問題及其產生原因復雜多樣，解決起來需要耐心，會有一個較長的過程。一方面與國家在特定的發(fā)展階段所采取的發(fā)展模式有關，如京津冀的產業(yè)結構和能源結構存在的問題，需要和國家整體的經濟發(fā)展方式轉變緊密聯(lián)系起來。另一方面與首都功能的特殊性有關，北京的許多功能是由中央政府的職能所決定的，中央政府承擔的職責較多，北京的功能也就比較多，即使在經濟領域也有金融安全、能源安全等事項，如何在空間上保障和配置中央政府所承擔的職責，也是一項很復雜、很細致的工作。
京津冀協(xié)同發(fā)展需要體制機制創(chuàng)新
京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展是全國統(tǒng)一市場的重要內容，各類商品、服務以及勞動力、資金等要素在一國范圍內的充分流動是統(tǒng)一市場的標志。推進京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的機制設計應該與完善全國統(tǒng)一市場的大方向一致，盡量減少商品、服務和要素在京津冀區(qū)域內外流動的障礙和行政干預，讓價格機制在市場資源的空間配置中起到重要作用，從而促進三地產業(yè)結構的調整，迫使一些占用資源多、產出效益低的產業(yè)從北京轉移出去。這將有助于發(fā)揮河北勞動力資源和空間資源相對豐富的優(yōu)勢。
政府職能轉變?yōu)榫┙蚣絽^(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了新的動力。隨著政府審批職能的市場化方向，需要政府審批的事項逐步減少，政府直接安排的產業(yè)和基礎設施項目也會減少，這些都將有利于避免功能過于集中，有助于京津冀的功能優(yōu)化；而且政府提供公共服務的方式也可以有所變化，公共服務不一定都由政府直接提供，大量的教育、醫(yī)療、研究等服務機構不一定由政府直接辦，可以采用政府購買或者政府向居民提供補貼，由居民自己決定如何購買公共服務的方式。如此一來，教育、醫(yī)療、研究等服務機構就需要根據(jù)不同地區(qū)的成本收益來配置，再輔之以用地、環(huán)保等方面的規(guī)制，從而有助于京津冀的功能優(yōu)化。
京津冀協(xié)同發(fā)展的機制設計需要考慮我國首都功能的多樣性和特殊性。北京作為我國的首都，其功能并不是單一的政治中心，而是一個功能復合型的首都，與倫敦、巴黎、東京等類似，而與美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)的差異很大。從國際上的做法看，對大型的功能復合型首都的管理都會有一些特殊的機構和措施，如英國的大倫敦管理局、韓國的首都圈整備委員會等，對于我國首都的管理也可以借鑒類似的做法，成立高層次的協(xié)調管理機構，承擔首都圈的規(guī)劃和監(jiān)督等職責。
同時還可以按照十八屆三中全會的精神，賦予京津冀地區(qū)先行先試部分改革措施的權利，例如消費稅、房地產稅的征收改革，既積累改革的經驗，也有助于首都功能的優(yōu)化。
此外，由于市場機制的不完善以及城市功能的特殊性，京津冀地區(qū)還存在較多的市場扭曲，許多在北京經營的企業(yè)以及工作、生活的個人獲得的收益大，而支付的成本少，需要政府干預，按照“使用者付費”的原則，設計特殊的機制來減少市場扭曲所產生的影響。例如可以對在首都有經營活動和經營收益的企業(yè)和個人征收特定的稅費，推進北京非首都核心功能的疏解。其實，國外早就實施過類似做法，如韓國1976年修改的《地方稅法》就規(guī)定在首都圈新建或擴建工廠要以5倍收取登記稅、取得稅和財產稅。
最后，從城市管理的角度看，北京表現(xiàn)出來的很多“大城市病”問題是可以通過加強城市管理來緩解的，例如通過采用信息技術，加強小汽車的停車和收費管理，提高小汽車的使用成本；改善城市路網的規(guī)劃建設，提高路網密度和道路連接性等，通過這些管理措施可以減緩北京的交通擁堵。
來源：《中國經濟時報》
睿信方略堅持“注重實效 實現(xiàn)卓越”的服務理念，為各級政府、企事業(yè)單位提供定制化課程、政策解讀、課題調研、干部培訓、邀請國家各部委專家學者進行授課等專業(yè)化服務。
睿信方略的核心優(yōu)勢：通過定制化課程專注于為客戶提供系統(tǒng)培訓與咨詢業(yè)務解決方案。
我們和客戶一起，通過對學習過程中的問題不斷改進，幫助客戶實現(xiàn)既定學習目標與學習能力的持續(xù)、穩(wěn)定、健康的提升。
地 址：北京市海淀區(qū)復興路17號國海廣場D座27層
電 話：010-59706310
傳 真：010-59706315
值班電話：010-53354778
郵 箱：amc@amcorg.org.cn
免責聲明：本網站所刊登的文章、數(shù)據(jù)版權均歸原作者所有，不代表本網站觀點，若有疑義，請與睿信方略辦公室聯(lián)系。
