李波，中國人民銀行貨幣政策司司長，本科畢業于中國人民大學，之后赴美留學，相繼獲得了斯坦福大學經濟學博士學位和哈佛大學職業法律博士學位，曾任美國紐約達維律師事務所專職律師，2004年，他以“海歸”身份回國，出任央行條法司副司長，2008年任央行條法司司長，2009年任條法司司長。參與了國有商業銀行股份制改革、跨境貿易人民幣結算試點等工作，并參與了《反洗錢法》、《外匯管理條例（修訂）》、《征信管理條例》等法律法規的起草或修改工作。
是否有利于健全宏觀審慎政策框架，是當前研究推進金融監管體制改革十分重要的出發點和視角。金融監管體制存在的主要問題，是缺乏從宏觀、逆周期和跨市場的視角評估和防范系統性風險，防止金融體系的順周期波動和跨市場的風險傳播。完善宏觀審慎政策框架的意義正在于此。可以說，強化宏觀審慎政策框架已成為國際金融危機后全球金融監管體制改革的基本方向與核心內容，也是我們下一步推動金融監管體制改革的核心所在。應圍繞完善宏觀審慎政策框架，構建起新的現代金融監管體制。
一、何為宏觀審慎政策框架
按照一般通行的理解，宏觀審慎政策旨在減緩由金融體系順周期波動和跨市場的風險傳播對宏觀經濟和金融穩定造成的沖擊， 2008年國際金融危機爆發后，大家在反思金融危機教訓時認識到，由于缺乏從宏觀的、逆周期的視角采取有效措施，忽視了風險的跨市場傳播，導致金融體系和市場劇烈波動，成為觸發金融危機的重要原因。
宏觀審慎政策之所以重要，在于其能夠彌補原有金融管理體制上的重大缺陷。從宏觀角度看，傳統貨幣政策主要是盯物價穩定，但即使CPI基本穩定，金融市場、資產價格的波動也可能很大。價格穩定并不等于金融穩定。從微觀角度看，傳統金融監管的核心是保持個體機構的穩健，但個體穩健不等于整體穩健，金融規則的順周期性、個體風險的傳染性還可能加劇整體的不穩定，從而產生系統性風險。這實際上就是所謂的“合成謬誤”問題。可見，在宏觀貨幣政策和微觀審慎監管之間，有一塊防范系統性風險的空白，亟需從宏觀和整體的角度來觀察和評估，防范系統性風險，彌補金融管理制度的不足，維護金融體系的整體穩定。
系統性風險主要來自跨時間和跨空間兩個維度，相應地宏觀審慎政策工具也分別針對時間軸和空間軸來設計。從時間軸上看，經濟金融體系中宏觀和微觀層面上有太多的正反饋環，而負反饋環不多，由此系統呈現非常明顯的順周期性。從空間軸上看，相關聯的機構和市場間由于風險傳染會導致系統性破壞。為應對系統性風險，宏觀審慎政策主要包括兩類工具：針對時間軸問題，主要通過對資本水平、杠桿率等提出動態的逆周期要求，以實現“以豐補歉”，平滑金融體系的順周期波動。針對空間軸問題，主要通過識別和提高系統重要性金融機構（SIFI）的流動性和資本要求、適當限制機構規模和業務范圍、降低杠桿率和風險敞口等，防范風險在不同機構和市場之間的傳染。
從全球看，已初步形成可操作性的政策工具體系。巴塞爾協議Ⅲ在最低監管資本要求之上增加了逆周期資本緩沖、系統重要性附加資本等新的要求，并對金融機構流動性提出了更高要求，體現出加強宏觀審慎管理、增強逆風向調節的改革理念。針對特定金融市場，各國也在嘗試一些可逆周期調節的宏觀審慎工具，例如針對房地產市場的貸款價值比（LTV），針對股市和債市的杠桿率/折扣率規則等。針對資本流動，新興市場經濟體也在研究引入宏觀審慎措施，例如對外債實施宏觀審慎管理等。
值得注意的是，宏觀審慎政策框架包含了政策目標、評估、工具、實施、傳導、治理架構等，其內涵要遠大于所謂“宏觀審慎監管”。目前，國際上普遍使用“macroprudential policy”這一表述，這是一個包括宏觀審慎管理的政策目標、評估、工具、傳導機制與治理架構等一系列組合的總稱，與貨幣政策是并列的，而監管只是這一框架中涉及到具體執行的一個環節，因此宏觀審慎政策的內涵要遠大于一般意義上的監管，“宏觀審慎監管”的表述并不準確和全面，應更廣泛地使用“宏觀審慎政策”這一概念。
在實際工作中，宏觀審慎政策、微觀審慎監管以及貨幣政策這三個概念還容易混淆，有必要加以厘清。執行宏觀審慎政策需要運用一些類似金融監管的工具，如對銀行資本水平、撥備、杠桿率等提出要求，這是不少人簡單將其等同為監管的重要原因。實際上兩者差別很大。微觀審慎監管的任務是監督單個機構經營是否穩健、是否合規、透明，但宏觀審慎政策以防范系統性風險為主要目標，著力于平滑金融體系的順周期波動和跨市場風險傳染，需要在分析判斷宏觀形勢基礎上靈活進行逆風向調控，防范總量風險，其本質上屬于宏觀經濟管理和維護金融穩定的范疇。宏觀審慎政策與貨幣政策，都可以進行逆周期調節，都具有宏觀管理的屬性，但兩者的著力點和側重點不同。貨幣政策主要針對整體經濟和總量問題，側重于經濟和物價水平的穩定；而宏觀審慎政策則直接和集中作用于金融體系本身，側重于維護金融穩定。兩者恰好可以相互補充和強化。
二、完善宏觀審慎政策框架與金融監管體制改革的關系
2015年下半年以來，中國股市經歷了大幅波動，引發了一些對現有金融監管體制的質疑。股市從2014年第四季度開始快速上漲，股指大幅飆升，大量資金加杠桿入市。股市大跌后對場內和場外融資、信托、基金乃至銀行體系等都產生了廣泛的關聯影響和沖擊。實際上，現代金融市場和金融體系都是緊密關聯在一起的，存在復雜的網絡特征和聯動關系。但在“鐵路警察，各管一段”的監管體制下，缺乏對系統性風險的整體評估、協調與應對。中央銀行雖然負責金融穩定，卻缺乏相應的監管信息、監管手段和政策工具。近期爆發的一些非法集資大案也暴露了目前“誰的孩子誰抱”的監管體制內在的缺陷。
總的來看，上述風險事件均暴露出當前金融監管體制存在著突出問題。首先是混業經營、網絡化效應與分業監管、分段監管之間存在矛盾，而更為重要的，是針對順周期和跨市場風險的宏觀審慎政策框架尚不完善，亟待強化宏觀審慎政策框架。具體來看，需要注意以下問題：
（一）簡單實行混業監管難以有效防范系統性金融風險
分業監管體制存在著明顯的問題，一是難以避免監管重疊和監管真空，二是容易引發監管套利，三是容易形成監管割據。三十人集團在《金融監督的結構：全球市場的路徑與挑戰》中認為，在混業經營和金融創新加快的情況下，分業監管模式已十分落后，監管的是“一種不存在的商業模式”。因此必須加以改進。不過，一些學者據此提出我國金融管理體制改革的方向應是混業監管，提出簡單合并“三會”構建金融監管委員會的建議。這樣的模式能否真正解決問題呢？
我們先來看看英國的例子。1997年英國分離英格蘭銀行的監管職能，實施混業監管，成立金融服務局（FSA）來統一監管金融業。但2007年次貸危機爆發后，北巖銀行擠兌事件引發英國對分離央行監管權不利于金融穩定的反思。一是FSA作為微觀審慎監管機構缺乏從宏觀審慎角度預判風險的能力，未能關注到次貸危機后市場流動性整體緊張對北巖銀行借短貸長經營模式的致命沖擊。二是FSA和英格蘭銀行之間信息溝通、協調行動不足，未能及時提供流動性支持，導致事件升級發酵。鑒此，英國對金融監管體制進行了重大改革，將審慎監管職能回歸央行，實行審慎監管“大一統”模式。一是撤銷FSA，在英格蘭銀行內部設立審慎監管局（PRA），負責銀行、證券、保險行業的審慎監管。二是設立獨立于英格蘭銀行的金融行為監管局（FCA），負責對包括銀、證、保在內的所有金融機構以及諸如債務催收等行業的行為監管和消費者保護。三是在英格蘭銀行內部新設金融政策委員會（FPC），負責制定宏觀審慎政策，維護金融體系穩定。
英國監管體制改革是國際金融危機以來國際社會對金融監管體制反思和改革的一個縮影。混業監管可以在一定程度上解決監管真空和監管套利的問題，但簡單合并監管機構并不能有效防范系統性金融風險、抑制金融體系的順周期性，甚至可能進一步加大與貨幣當局之間的協調成本。
（二）金融監管體制改革應以有利于強化宏觀審慎政策框架為核心目標
由于宏觀審慎政策本質上屬于宏觀經濟管理和維護金融穩定的范疇，因此其制定和執行應集中在宏觀部門，并在此基礎上重構金融監管體制。過去主張將貨幣當局與監管機構相分離，一是考慮到中央銀行出于保護商業銀行的利益有可能影響貨幣政策的中立，二是認為貨幣政策與監管合一可能使中央銀行的任務變得更加復雜，從而使評估其政策績效更加困難。危機以來全球對此已進行廣泛反思。如IMF前首席經濟學家布蘭查德所指出，上述問題完全可以通過提高央行政策透明度和完善治理的辦法來解決，如果因為上述原因而把貨幣當局和監管當局分開是較差的辦法，中央銀行是一個顯而易見的宏觀審慎政策的制定和執行機構。
還有一種觀點認為，針對系統性風險，應強調的是強化微觀審慎監管者的宏觀審慎視角，因此并不必要對監管框架做大的調整。實際上，在貨幣當局與監管機構分離的情況下，如果將宏觀審慎政策賦予監管機構也就意味著賦予了微觀審慎監管主體以宏觀和貨幣調控的職能，很容易導致多頭管理貨幣條件的局面，“多龍治水”會造成政策信號紊亂、微觀主體難以適從等問題，不利于金融調控的權威性和公信力。另外監管部門在宏觀經濟分析、周期判斷上也不具有優勢，會影響政策的科學性和有效性。
從以往情況看，這方面問題就比較突出。以往將央行與監管部門分設，本意在于增強貨幣政策的獨立性，但實際運行中往往產生相反的效果。監管機構由于直接監管金融機構，掌握著金融機構高管任職審批以及市場準入等權力，對金融機構行為進而對全社會貨幣信貸總量投放等有著巨大的影響力。監管機構容易自覺或不自覺地超越審慎監管的范疇，扮演起宏觀調控者的角色。例如在2008年國際金融危機爆發后，監管部門先后出臺多項政策措施，加強對金融機構信貸投放的窗口指導，大幅削弱了人民銀行引導貨幣條件向常態回歸的努力。人民銀行試圖制定和實施逆周期宏觀審慎政策，差別準備金動態調整措施在2009年中即開始研究，但受制于多方面原因，到2011年初才正式實施。
總的來看，將宏觀審慎管理職責賦予中央銀行，有利于發揮央行的主導作用，但由于貨幣當局和監管機構都可能在資本、杠桿等方面施加影響，因此也存在相互協調的巨大成本。最好的辦法就是強化中央銀行的審慎監管職能。圍繞這一重大的理念變化，全球金融監管體制經歷了重大的改革，基本都遵循了審慎監管與行為監管相分離、由央行負責審慎監管的原則，尤其是強化了央行主導宏觀審慎政策的制定和執行以及負責系統重要性金融機構監管的特征。這樣的金融監管體制改革符合強化宏觀審慎政策框架的內在要求，實現了權責的有效結合。
三、推進金融監管體制改革的幾種方案比較
在總結理論發展和國際實踐經驗的基礎上，我們認為，與建立有效的宏觀審慎政策框架相匹配，一個有效的金融監管體制除應具有目標合理、責任清晰、人員專業、執法獨立等傳統特征外，還應具有如下特征：一是宏觀審慎政策制定部門能夠掌握必要的統計數據和監管信息，監管部門有義務提供；二是宏觀審慎政策制定部門有對所有金融機構制定宏觀審慎管理規則的權力，并有足夠手段實施這些規則；三是宏觀審慎政策制定部門對重要金融市場（房地產、股市、債市等）可以制定宏觀審慎管理規則，并有足夠手段實施這些規則；四是宏觀審慎政策制定部門可對資本流動（包括外債）制定宏觀審慎管理規則，并有足夠手段實施這些規則；五是宏觀審慎政策制定部門直接監管系統重要性金融機構、金融控股公司以及重要金融基礎設施；六是宏觀審慎政策制定部門可對微觀審慎監管和行為監管部門發布指令，后者有義務執行。
目前，我國的宏觀審慎政策框架仍面臨諸多挑戰：一是中央銀行缺乏必要的信息和統計數據。信息和數據是進行宏觀審慎評估和制定宏觀審慎政策的基礎，受制于機構分設等因素，金融業綜合統計、信息共享和大數據建設滯后。二是宏觀審慎政策與金融監管缺乏政策協同性。金融監管部門存在越界實施宏觀調控的沖動，與中央銀行缺乏溝通，容易形成政策疊加或政策背離，影響金融調控效果。三是宏觀審慎政策缺乏有效的執行機制，協調成本高。中央銀行的決策，“三會”沒有義務執行。四是中央銀行缺乏有效的宏觀審慎政策工具。監管與央行分設后，新調控手段的補充沒有跟上，面對金融宏觀調控目標多、任務重的現實，實施宏觀調控和維護金融穩定的有效性受到影響；受制于體制機制因素，宏觀審慎政策工具的創新和發展也相對滯后。必須加快改革，完善適應宏觀審慎政策框架要求的現代金融管理體制。
總的來看，國際上“三個統籌”的趨勢，即統籌監管系統重要性金融機構和金融控股公司、統籌監管重要金融基礎設施、統籌負責金融業綜合統計，應主要由中央銀行來承擔，這既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合2008年國際金融危機以來金融監管體制改革的最佳實踐，應以此為基礎構建與宏觀審慎政策框架相適應的金融監管體制。
基于此，我們可以對幾種可能方案的利弊進行比較。
方案一：“委員會+一行三會”。
保持現有的“一行三會”格局不變，成立金融監管協調委員會，一行三會都參加，發揮咨詢議事功能，并負責綜合協調。這一方案的優點是只有“加法”沒有“減法”，不改變現有機構格局，不涉及原有機構和人員的重新安排，實施難度最小。但問題是這種監管體制對構建宏觀審慎政策框架、建立宏觀審慎政策與微觀審慎監管有效協調的機制作用不大，也沒有解決混業經營與分業監管之間的矛盾，且協調成本仍可能很高。
方案二：“央行+金融監管委員會”。
保持央行職能不變，合并“三會”為國家金融監管總局。即簡單合并銀監會、證監會、保監會，組建新的綜合性金融監管機構，實行綜合監管。這一方案在一定程度上符合金融業綜合經營和綜合監管的要求，也可能有利于降低“三會”之間的協調成本，但其問題在于既不符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也不符合國際上的最佳實踐，宏觀審慎政策與微觀審慎監管仍處于割裂狀態，而且“一行”和“一會”之間可能會存在更大的協調成本。
方案三：“央行+行為監管局”。
將“三會”的審慎監管職能并入中央銀行，同時成立獨立的行為監管局（類似英國和荷蘭模式）。在合并后的人民銀行下設立貨幣政策委員會、金融穩定委員會和審慎監管局，分別負責制定和實施貨幣政策和宏觀審慎政策，并對金融機構實施審慎監管。同時，央行負責重要金融基礎設施監管和金融業綜合統計。成立獨立的行為監管局，體現審慎監管與行為監管的適度分離。這一方案既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合金融業綜合經營和綜合監管的要求，還能夠徹底解決監管割據問題，降低協調成本，是比較好的可選方案，但由于涉及較多的機構和人員調整，改革的阻力和難度可能會相對較大。
方案四：“央行+審慎監管局+行為監管局”。
由央行負責宏觀審慎政策制定、執行和系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施監管，并負責金融業綜合統計，“三會”合并組建新的監管機構，專門負責系統重要性金融機構以外的微觀審慎監管，同時成立獨立的行為監管局（分別吸收了英國、歐盟和美國模式的部分要素）。將“三會”中的部分監管人員轉入中央銀行，充實職能調整后央行的宏觀審慎管理和系統重要性金融機構監管的有關工作，其他人員進入“三會”合并后的審慎監管局，專司系統重要性機構之外的其他金融機構的微觀審慎監管。同時，集中目前“一行三會”中投資者保護和消費者權益保護部門的力量，組建獨立的金融行為監管局，負責行為監管和金融消費者權益保護。央行可從宏觀審慎角度對審慎監管局和行為監管局提出建議和要求。
比較而言，方案一和方案二不符合完善宏觀審慎政策框架的要求和國際金融改革的大潮流，建議不予考慮。方案三和方案四符合強化宏觀審慎政策框架的要求，并兼顧了綜合監管和“雙峰監管”，也符合國際上“三個統籌”的趨勢。方案三更加強調了中央銀行的優勢和功能，方案四則相對折中，既強化了央行的宏觀審慎政策制定、執行和系統重要性金融機構監管職能，又適當減小了改革的阻力，并通過機構間合理和明確的分工降低協調成本。
當然，并不存在所謂最優的金融監管體制，各國國情存在差異，各方案都可能有利有弊。關鍵是新的金融監管體制要有利于強化宏觀審慎政策框架，提升防范和化解系統性金融風險的能力，促進經濟和金融體系的穩健運行。
來源：第一財經
睿信方略堅持“注重實效 實現卓越”的服務理念，為各級政府、企事業單位提供定制化課程、政策解讀、課題調研、干部培訓、邀請國家各部委專家學者進行授課等專業化服務。
睿信方略的核心優勢：通過定制化課程專注于為客戶提供系統培訓與咨詢業務解決方案。
我們和客戶一起，通過對學習過程中的問題不斷改進，幫助客戶實現既定學習目標與學習能力的持續、穩定、健康的提升。
地 址：北京市海淀區復興路17號國海廣場D座27層
電 話：010-59706310
傳 真：010-59706315
值班電話：010-53354778
郵 箱：amc@amcorg.org.cn
免責聲明：本網站所刊登的文章、數據版權均歸原作者所有，不代表本網站觀點，若有疑義，請與睿信方略辦公室聯系。
