王立峰，中央黨校政法部人權教研室主任，法學博士。著有《法治中國》《政府中的政黨》《政治與道德》《人權的政治哲學》《懲罰的哲理》等專著。
守法是當今世界各國面臨的一個共同問題。不論是在新興國家，還是在處于社會轉型期的國家，新法的創制、舊法的修改，都會使守法成為令政府頗為頭疼的難題。即使在像歐美這樣的法治發達國家，守法也依然存在問題——看看這些國家發達的警察、司法機構，我們就會知道，國家依然需要對潛在的違法行為保有足夠的警惕，保有一種長期的威懾力量。可見，任何一個社會都需要促進公民守法。從行為動機看，公民守法分為強制守法與自愿守法。強制守法就是依靠強力促使公民守法。強制守法問題多多。強制守法缺乏道德正當性。強制守法的邏輯如同強盜對銀行職員說：“把錢交出來，要不就開槍啦！” 不僅如此，強力是一種稀缺資源，任何一個政府的執法資源都是有限的。沒有一個統治者擁有足夠的強力資源，通過強制力量同時向所有的社會成員貫徹自己的意志。因此，即使最強大的統治者也需要把強力（might）轉換為正當（right），因為它所擁有的強大只是暫時的，不是永恒的，而且相對于社會，任何統治者的強力也不足以強大。強制性的權力必須輔以其他的權力資源。所以，一旦有可能，統治者應該選擇讓人民自愿守法。這也是為什么現代政治都是法治政治，不論是民主政體還是專制政體，都愿意在行使權力時遵循一定的規則，使權力的行使有一定程度的可預測性。由此，公民自愿守法是必要的。公民是否自愿守法是測試一個國家治理能力的石蕊試紙。沒有公民的自愿守法，哪怕法律設計的再完美，也不會有法治，就不會實現國家治理能力的現代化。如果一個國家違法犯罪行為流行，公民偷稅漏稅，公民不愿意為國而戰，那么，這個國家的人民就缺乏自愿守法的意愿，這個國家就不會有法治，這個國家就不會長久存活下去，甚至面臨覆亡的危險。本文認為，欲實現公民自愿守法，需要具備四個條件，即國家認同、程序正義、立法良好、公民美德。本文將圍繞這些要素為什么構成公民自愿守法的必要條件、如何實現這些條件等問題展開探討。
一、國家認同
國家認同是公民自愿守法的必要條件。這是因為：
第一，國家建構不僅是主權建構的過程，也是法律建構的過程。所謂國家建構，有兩層含義：首先，指把不同的社會、經濟、宗教、種族和地理因素融合在一起，從而形成一個獨立的民族國家。由此，國家建構意味著一個政權控制其管轄范圍內的領土的能力，還意味著社會大眾對國家所持有的忠誠態度和把國家利益置于地方利益之上的態度。由此，國家建構意味著反對領土分裂，反對地方主義和部門主義。其次，國家建構也指國家結構和程序的規范化，即把一個國家既定疆域內分離和相異的諸因素予以整合，以共享一個政治法律制度。后者意義上的國家建構是一種法律建構，即程序規范化，并且，程序的參與者認同該程序。國家進行程序建構的結果就是建立現代法律制度，實現“立法的普遍性理想和適用法律的一致性理想”。
在西方社會，法律建構與主權建構是緊密聯系在一起的。在從15世紀到19世紀五百年間，國家法律逐步確立了在社會控制中的首要地位。 在此之前，中世紀歐洲社會的法律體系紛繁多樣，包括各地的習慣法、日耳曼習慣法、封建法、商法、各個行會的法律、教會法和羅馬法。 歐洲各國國家建構的歷史證明，國家建構的過程就是法律統一的過程，國家建構與國家實證法律的興起是同步的。這絕非偶然。歐洲的國家建構都采取了以下幾個關鍵舉措：一是在既定疆域內設立至高的王權；二是區分公與私； 三是建立了政府官僚體制，其中包括王室法院和稅收機關。在上述國家建構過程中，國家法律的統合功能至關重要。各種形式的法律，如教會法和習慣法，逐漸失去了原來的“法律”地位。它們或者被吸收進了國家法律，如教會法中屬于家庭法和商法的部分，或者在劃分公與私的過程中被歸入“私”領域的規則體系，徹底失去了原先的法律地位。經過這個緩慢而漫長的過程，國家法律才最終處于社會控制的中心地位。最終，如人們所見，國家法律獲得了權威，國家得到了社會成員的認同。所以，法律實證主義認為，現代國家本身就是一個法律概念，是一種法律的存在，是一個法律共同體。 因此，由此，法律的正當性（legitimacy）在于國家，國家本身的正當性則存在于法律之中。
第二，國家認同有助于法律認同。作為一種行為，守法的動機是多元化的，除了理性選擇之外，還有基于情感的考慮。 人的生活中有很多情感，如對家庭的情感、對朋友的情感、對同一宗教成員的情感、對同一族群成員的情感等等。這些情感會成為行為的動機。同樣，人們對自己的國家也保有情感，這是一種集體情感。 在現代世界，這種對國家的情感往往被描述為民族主義。雖然有的理論家把民族主義視為一種出于本能的人類情感， 有的理論家持相反的態度，認為民族主義是對環境作出的理性反應， 但一般認為，民族主義是人們建構認同感的一種手段。 在現代國家，對國家的忠誠有助于公民自愿守法，有助于引導人們遵守政府的命令。這種對國家的認同足以引導人們在一定程度上遵守國家法律，甚至在一些極端情形下，對國家的認同會導致人們無條件的遵守國家法律。 當然，就像愛情的熾熱程度不是穩定、永恒的，人們對國家的認同也不是穩定、永恒的。在戰爭時期，特別是當一個國家面對外敵入侵的時候，對國家的認同可以引導人們為自己的祖國而戰，甚至不惜獻出自己的生命；在和平時期，在每天的日常生活中，人們對國家的熾熱情感會大大降低甚至消失。就像其他動機一樣，基于國家認同的守法動機的程度和效果是不穩定的，是變化的。但毋庸置疑的是，國家認同是社會成員聯結在一起的紐帶。有了國家認同的共同情感，即使社會成員們相互之間對法律的價值取向有不同判斷，也不至于因此而發生社會分裂，更不會因此而背叛國家。至少從“理論上來說，公民的法律地位與其民族-文化的認同感和歸屬感的契合，必將有助于形成公民大眾與民族國家的親和與整合，從而形成由對于該種法律體系保護下的自身公民權益的意識和關切，發展至對于其所屬民族國家的政治忠誠與法律忠誠。” 古希臘的蘇格拉底之死告訴世人，一個人一生侍奉國家，不能因為國家做了一點對不起你的事情，就違背國家的法律。蘇格拉底對雅典城邦的忠誠是他服從法律的真正動機。
第三，作為國家治理者，政府的正當性有助于公民自愿守法。正當性源自公民對政府結構、官員和執法過程的恰當的信念。如果社會成員認為政府具有正當性，則他們就會認為有義務遵守政府制定的法律或者政策，而不考慮他們是否會從中獲得好處還是受到傷害。所以，政府的正當性是影響公民自愿守法的一個重要因素。一個政府越具有正當性，人們越愿意遵守法律。從立法的角度看，人們遵守法律，是看這個法律是誰制定的或者是怎樣制定的。如果社會成員認為立法者具有正當性，就會遵守立法者創制的法律。從執法角度看，人們服從執法行為，是看誰在執法或者如何執法。如果社會成員認為執法者具有正當性，就會普遍接受政府官員的執法行為，承認其執法權。因此，一個政府越具有正當性，人們就越可能遵守其法律和規則，如自愿服兵役、納稅；一個政府越具有正當性，人們就越愿意服從警察執法和法院裁決；一個政府越具有正當性，公民就越可能為國而戰，越可能服從政府的管制，如流行病期間的衛生強制管制；一個政府越具有正當性，公民就越可能通過合作而非對抗的方式來解決問題。一個政府可以通過強制性手段來實現統治，但一個具有正當性的政府將會使治理變得更加容易，更有效率。如果失去了正當性，政府將不得不花更多的財力和人力用于制裁和威懾，強迫人們守法；反之，如果有了正當性，人們就會自愿守法，政府就會減少治理的成本。況且，從心理學角度看，通過獎勵或者威懾而得來的人民的忠誠是短暫易逝的。如馬基雅維利所說：“不是基于內在的偉大或高貴，而是通過花錢買來的友誼，可以得到，但不能持久，也靠不住。”政府有了正當性，公民就會覺得有義務配合政府，積極主動支持政府，協助政府解決問題，處理困難。政府有了正當性，公民就會與政府同舟共濟，在一條船上共度難關，共同致力于發現問題，解決問題。如果政府喪失了正當性，公民就會和政府分道揚鑣，看著政府駕駛的船漏水而沉，公民則站在岸上，事不關己，甚至冷言熱語。因此，如果一個政府具有正當性，這個政府就必然從中受益，能夠動員人民，促成與人民的合作，特別是公民自愿守法。
既然國家認同是公民自愿守法的條件，國家認同的養成有三個途徑。
第一，強化政治認同。理性的國家認同是以公民的政治認同為基本條件的。“當國家合理的體制結構能夠確保公民的權利和福利時，理性的公民必認可其國家尊嚴。這是公民對國家產生的根本政治認同。” 國家合理的體制結構即國家憲法制度的正當性。公民對憲法制度的普遍認同，是公民自愿守法的基本條件。一個國家欲獲得公民的政治認同，必須厲行民主和法治。一個民主與法治國家擁有較高的正當性，其人民自愿守法的程度也較高。因為民主國家是人民當家做主，國家屬于人民、為了人民、依靠人民，滿足了每個公民的自主性的需求；因為法治國家發布的法律是一般性的規則，事先發布，向社會公開，可以看得懂，規則的內容相互一致，不沖突，具有穩定性，不溯及既往，而且通過獨立公正的司法機構來實施。一個國家欲獲得公民的政治認同，政府必須帶頭守法，自愿接受法治的規訓。如果政府自覺遵守自己頒布的法律，例如，政府官員照章納稅、違法必被捉，公眾也就愿意遵守法律。如果政府及其官員不遵守法律，卻要求人民遵守法律，人民是不會自愿守法的。需要注意的是，國家縱使為了一時之需，也不應該違反自己制定的法律。
第二，強化經濟認同。理性的國家認同是以公民的經濟認同為基本條件的。公民認同一個國家，有經濟理性的考慮。如果一個國家向民眾提供有效的社會服務和福利保障，則民眾就會認同這個國家。十九世紀歐洲的無產階級革命曾經給西方國家及其整個體制帶來了巨大挑戰。在巨大危機面前，西方國家并沒有訴諸于政府的道德權威，而是向公眾提供滿足其需要的穩定的服務，努力滿足公民的自利需要，所以，西方國家并沒有發生馬克思所設想的社會主義革命。可見，如果一個國家能夠而且切實有效地向其社會成員提供服務，國家就是穩定的。相比于“國家可以為你做什么”，人們更關心的是“國家為你做了什么”。所以一個政府不要問應該為人民做什么，而要自問為人民做了什么。二戰以來的現代資本主義社會，國家為民眾特別是弱勢群體提供福利保障，采取既“按勞付酬”，又實施福利保障的政策，不僅確保經濟增長，而且吸引群眾對制度與國家的忠誠。 一個國家通過向民眾提供福利，贏得了民眾的忠誠，從而獲得國家認同。
第三，強化情感認同。任何社會都要求其成員對共同體保有某種程度的忠誠。愛國主義情感是公民對國家的深厚而持久的忠誠，是公民自愿守法的重要因素。按照托克維爾的分析，有兩類愛國主義，一類是基于本能的愛國主義，一類是基于理性的愛國主義。基于本能的愛國主義乃產生于人類內心的本能，即對自己出生地的愛戀，不論出生地受何種政體管轄。基于理性的愛國主義“可能不如前者那樣大方，那樣熱情，但更豐富、更持久。它來自認識；它是由法律哺育的；它在人權的行使中滋長，而且它最后與公民的個人利益相結合。一個人懂得國家的幸福對他自己的幸福的影響，它意識到是那些法律允許他為國家的繁榮而努力，同時他辛勤勞動以促進其繁榮，首先，因為這對他有利；其次，因為在某種程度上這就是他自己的工作。” 可見，理性的愛國主義離不開法律的哺育。同樣，對法律的愛也離不開愛國主義的滋養。在一個民主國家，人民創制法律，是用來促進社會秩序與繁榮的，人民對法律的忠誠與愛國主義是合為一體的。如孟德斯鳩所認為，共和國公民的基本政治品德，就是熱愛法律與祖國。 欲激發公民對法律的愛，就要激發對國家的愛。因此，國家要主動培養與公民的感情。除了前述通過民主政治、公民參與的政治方式，通過從搖籃到墳墓全程提供有效福利服務的經濟方式外，還需要國家主導的公民教育。這些都是有效培養感情的手段。只要公民與政府有合作的機會，公民就會對國家有感情。這種感情就是愛國主義。因此，要加強愛國主義教育，教育人民熱愛祖國與法律。
二、程序正義
程序正義有助于公民自愿守法。如韋伯所言，現代社會是高度形式理性化的社會。現代政治是程序政治，即通過程序保證人們的行為預期，實現政治正當性。在社會價值體系日益多元化的今天，離開程序正義，法律難言正當性，政治也難言正當性。在現實生活中，離開了法律程序，就不可能有安定的秩序，更不會出現法治，甚至連任何形態的真正的民主也無從談起。在一定意義上，人們對規則的信任來自公正的程序。 例如，一些司法審判的社會效果雖然令人滿意，但如果違背了程序規則，則這樣的司法就不具有正當性。反之，如果一個遵守程序卻不能獲得社會滿意效果的司法裁決雖不是有效的，卻具有正當性。正當性的基礎是民眾對司法程序的主觀評價。當社會公眾對司法行為作出正當性評價的時候，他們關注的是司法程序是否公正。至于法律適用的結果，并不是正當性評價的心理基礎。
人們普遍喜歡公正的程序而非不公正的程序。自我利益理論認為，程序公正的作用是形成人們對在長期過程中得到的結果的期望。當程序公正程度高時，人們往往考慮他們得到想要的結果中自己的份額，感受消除了對長期結果的疑慮，他們可能較少注意眼前結果的分配公正。相反，不公正的程序可能導致人們相信他們的長期前景是消極的，遠期的結果是不可預期的。群體價值模式認為，程序是把自我相關的信息給予群體成員的一個主要途徑。群體成員的自尊部分地依賴于他們認為群體怎樣評價自己。群體成員從公正的程序中會感受到尊嚴和認同。當程序公正程度高時，個體對自尊和認同的即刻需要已經被滿足，程序公正意味著個體與集體的關系是良好的。反之，不公正程序只是刺激了個體對自尊和認同的需要，認識到自我需要不能得到滿足，他們就可能重新定義與集體關系的本質，不公正程序的接受者可能產生自己與集體的心理距離。如此一來，他們會把自己與集體的關系看作是暫時的，甚至退出集體。 湯姆?泰勒(Tom R. Tyler) 教授對程序正義的社會心理學調查和實驗的數據表明，對程序是否公正的主觀體驗是決定對結果是否滿意的態度的最主要因素。 在這個意義上，程序正義事關正當性，事關人們是否自愿守法。只有在公平的程序中，法律的獎懲機制才會對個人是否遵守法律發揮作用。也就是說，只有當人們相信某個法律程序或規則是正義的或正當的時候，才會對按照這一程序可能產生的結果形成穩定的預期，并按照這種預期來選擇自己的行為方式。否則，行動者會對法律規則產生機會主義的預期，并可能做出機會主義的選擇。
雖然關于程序正義的內涵，人們的解釋莫衷一是， 但從正當性的角度看，判斷程序是否公正的標準主要有四條：
第一，程序可靠。可靠的程序，即公眾乃基于個人與國家打交道的經驗，才信任某個程序。也就是說，信任乃是建立在經驗的基礎上，基于經驗的信任是可靠的。在立法程序中，立法者遵循嚴格的規則審議法案，其間通過某個法案的理由是什么，還有什么不同意見，大家是如何論證的，最后如何表決通過的，這些環節都有法可依，但是，公眾卻不一定信任這個法案。如果公眾有參與旁聽立法的經驗，親眼目睹了法案的提出、討論、表決、通過等運作程序，則自然會對立法機關產生信任。在司法審判中，雖然法官是法律專家，法律文書的寫作和論證是嚴謹的，但是，如果讓公眾參與旁聽，向社會公開司法文書，則法院的判決和論證就自然會給民眾以可靠和信任感。研究表明，人們相信法院，不是因為法院作出一個嚴謹、公正的判決，而是法官讓人們感到仁慈，感到公正。人們關注的重點，不在于法官、律師對于法律的忠誠與尊重，而在于法官、律師對當事人及其問題的關心，在于找到一個對他們更合適的處理辦法。所以，訴訟調解也是一種個人與司法打交道的經驗，調解有助于建構信任關系。因此，在司法中應該建立起公眾與司法機關的聯系機制，把司法專門化與司法民主化結合起來。同樣道理，在警察執法過程中，警察的執法工作不是越職業、越技術化、越規范化就越好，警察需要與片區、社區居民建立聯系。公民自愿守法仰賴于人們對法律程序的可靠信任經驗。人們的個人經驗是一種記憶，記憶是穩固的、持久的，進而會對人的心理乃至人的行動產生直接影響。由此，在公民與立法者、執法者、司法者之間建立某種聯系機制，會有助于增進人們對法律的信任。
第二，人性尊嚴。程序正義意味著程序的參與者被予以人性對待，其權利受到尊重，進而促進參與者的公正感。程序正義要求在警察執法或者司法審判過程中，執法者或司法者尊重當事人的訴訟權利，尊重犯罪嫌疑人的人權，認真對待當事人的訴求，并及時作出反饋，甚至說，在執法過程中的任何一個環節，哪怕在安檢時采取人性化措施，都會增進法律的正當性，促進國民自愿守法。
第三，程序中立。程序正義內含中立性的要求。程序中立意味著法律適用者誠實、公正、客觀地運用事實，避免個人偏見。在執法或司法過程中，當執法或司法結果不明了的時候，人們會尤其關注程序，也會關注程序的中立性。中立的程序要求執法或司法公開——執法或司法的程序性規則是公開的，執法或司法過程是透明的，執法或司法的結果及時公開。在執法或司法過程中，弱勢群體不僅享有利益表達的機會，而且所表達的意見或者利益應該受到尊重。法律適用者對弱者意見的采納或者拒絕必須給出充分的理由。如此一來，即使所表達的利益或者意見沒有被采納，但是由于受到足夠的尊重，弱者也會心服口服。
第四，公共參與。程序正義意味著給當事人參與的機會。正義的立法過程必須給利益相關方表達意愿的機會，所以，立法聽證制度是必要的。對司法過程的參與有助于人們增進對司法的認同。在訴訟過程中，如果當事人想傾訴自己的“故事”（案件事實和觀點），那就給他說話的機會，而不是生硬打斷。只有在法庭上，一方當事人才有法律賦予的機會，把自己的故事說給對方當事人聽，說給法官聽，他很珍視這種機會。所以，司法調解非常流行，英美的辯訴交易也顯得更加公正。調解之所以是一個讓當事人滿意的程序，是因為當事人參與其中。 程序正義必須能保證所有的社會成員參與到立法或司法過程中來，其間能夠受到同等的對待。不論是強勢群體還是弱勢群體，在立法過程、執法或司法過程中，都有平等的利益表達的機會。
三、立法良好
亞里士多德在定義法治的時候，特別指出“大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。” 立法良好與法的實施關系重大，是影響公民自愿守法的重要因素。立法良好并無統一的標準。 但一般而言，立法良好意味著立法過程體現民主精神，立法內容符合道德要求，立法技術科學合理。
第一，立法過程民主化。
政府經常倡導或要求國民守法，于是人們就經常問一個問題，公民為什么自愿遵守法律？答案很簡單，立法民主。民主立法的好處在于，通過參與，不論是直接參與還是間接參與，人們都會了解立法說了什么；通過參與，人們會更容易接受或者理解立法背后的說明解釋。這些都會促進公民守法的自覺性。最后，立法參與會讓人們明白，即使現在這個立法忽略他的利益，但是他有機會在未來通過立法予以修改。今天通過這個立法，如果這個立法有問題，明天就可能修改它。 當然，民主立法的成本是很高的，甚至可能因此犧牲立法專家或者精英們的深思熟慮，但是，毋庸置疑的是，立法民主會增強立法者的正當性，會增強法律的權威，會使公民自愿守法。
從人性的角度看，立法民主體現了人的意志自主這一崇高道德原則。意志自主是康德哲學中的最高道德原則。民主的內在價值就在于意志自主。只有通過民主這種形式，才能充分體現意志自主。 只有出于意志自主，公民才是立法的主人。所以，康德說：“由于一個有理性東西的尊嚴觀念，這種有理性的東西除了自己的立法之外，不服從任何其他東西。” 在康德看來，人類服從自己的立法乃是因為人類是理性的，有尊嚴的。只有通過民主的形式立法，才能體現人民意志，人民也才服從自己的法律。所以，立法權應該是人民的權力， 法律的源泉在于公民。要“使接受者每時每刻都能出于對法律的尊重而遵守它”， 法律的接受者應當把自己看作是“法律的主人”，“作為法律的主人，也僅僅意味著他們可以自由地參與立法過程中去。立法過程是有所規定的，并體現為這樣一種交往形式，即所有人都可以假定，這樣制定的規則得到了普遍和合理的承認。” 沒有立法的民主，就沒有人民的意志自主，就沒有公民的自愿守法，也不存在法治國家。
從心理學的角度看，通過民主過程創制的立法容易為公民自愿遵守，因為“唯有服從人們自己為自己規定的法律，才是自由。” 按照人類心理來講，自己制定的游戲規則，就會愿意遵守。 因循這種心理學的解釋，托克維爾也發現，美國人民自愿守法有一些微妙的心理學的理由——“不管一項法律如何叫人惱火，美國的居民都容易服從，這不僅因為這項立法是大多數人的作品，而且因為這項立法也是本人的作品。他們把這項立法看成是一份契約，認為自己也是契約的參加者。” 的確，如果一個人擁有私有財產，他就不會攻擊私有財產制度；一個政治體制的受益者或參與者就不會攻擊該政治體制；一個人在某項立法的過程中有發聲的機會，他就一般不會攻擊這項立法。立法參與是一個讓人信服立法的理由。如果統治者與被統治者之間缺乏立法過程中的合作，而是一部分人壟斷立法，這樣的立法在現實生活中就會處處碰壁。即使一些立法傷害了一些私人利益，如果通過投票過程，給予利益受害方在立法機關說話的機會，就會獲得人們對立法的一定程度的服從。這就是托克維爾所說的民主的好處——民主讓人們自愿守法。
立法民主首先要求代表在立法過程中盡職，把立法良好作為自己的職責。這就要求立法代表不僅要擁有專業的立法能力，對立法問題有專門的研究，同時要恪守職業倫理，向選民負責。只有“當代表們因此而只能經由為他們的被代表人謀利而為他們自己謀利的時候；當代表們所能夠制定的只是他們本人及其后代也必須同樣遵守的法律的時候；當代表們所能提供的只是他們本人也必須承擔各自份額金錢的時候；當代表們施以損害他人的行為與眾人同罪的時候，被代表人才可能指望得到善法（good law），才可能指望蒙受較少的侵害，才可能指望保有必要的節儉。”
立法民主要求公眾合理參與到立法過程中來。立法的民眾參與機制可以在相當程度上賦予法律正當性，使所立之法易于被公眾接受和服從。 但是，并不是任何一個立法都要求公眾參與。在一個實行代議立法的國家里，哪些立法由公民直接參與來決定，哪些立法由代表來決定呢？首先，在大多數問題上，代表的意愿與選民的意愿是一致的或者接近一致的。如果社會成員同心同德，這個時候，誰來代表都不是問題，也不需要公眾參與；其次，如果代表與選民的意見不一致，這種情況可能比較少見，這就需要區分兩類問題：由公眾意志決定的政策性問題，由代表專業能力決定的技術性問題。如果是前者，就需要公眾參與，例如立法聽證；如果是后者，就可以由代表直接來解決，事后向公民作出解釋。第三，在有的情況下，代表無須考慮選民的偏好，無須公眾參與。麥迪遜就曾經指出：“政府的事務，大致可以分為兩大類別：一類取決于合理實施而馬上見效的單項措施；另一類則取決于慎加選擇而密切聯系的一系列措施，其實施過程是逐步的，甚或是難以監察的。后一類事務，對于任一國家的集體持久福利之重要性，是無需說明的。” 因此，一些事關子孫后代和社會長遠發展的立法，如果公眾不具備在未來偏好與眼下偏好之間作出決定的理性能力，這時立法就要基于代表的意志，而不需要考慮公民偏好。
第二，立法內容道德化。
立法一定符合道德要求。符合道德要求的立法，容易為公民自愿遵守。根據泰勒的研究，很多人并不關心行為的結果，而是關心在道德上是否對錯。因此，有良好的立法，一定是符合道德的立法。“法律只要不以民情為基礎，就總要處于不穩定的狀態。民情是一個民族的唯一的堅強耐久的力量。” 民情就是一個社會的道德精神。只有符合社會道德，法律才能成為“內在的觀點”，人們才會發自內心的認同和信仰法律。進而，法律才能成為人的行為的有力調整者。如果違反法律的人深感內疚并且其行為遭到社會譴責，而那些遵守社會規范的人則體會到善德并贏得他人的贊揚，人們就會有遵從社會規范的動機。也就是說，當法律與道德一致時，不僅法律的外在強制機制起作用，發自良心的內在獎懲機制也起作用。這些內在機制通過社會認可或不認可的方式，引導個人的行為，引導人們守法。 由此，一個社會要營造守法的道德氛圍，如反對“守法無用論”和“違法能人論”。善行得到獎勵，惡行遭受懲罰，促進法律的權威性。相反，如果個人不受法律的約束，他們的自私傾向就會導致人們進行機會主義行為。當一個人可以通過撒謊獲利時，他就會撒謊；當一個人只圖自己的方便就會亂扔垃圾。如果一個人堅信撐死膽大的、餓死膽小的，就會眼中無有規則。
立法內容的道德化要求立法內容體現正義原則，符合人們的正義感。設定權利與義務的時候，社會成員之間是平等的，權利與義務的分配是相當的、公正的。另外，立法內容應該充分體現對人權的尊重與保障。雖然關于人權的范圍是個有爭議的問題，但是立法應該尊重公民權利與政治權利，如生存權、人身自由、受教育、私人財產、宗教信仰、言論自由、出版等等。如果人的基本權利得不到保障的話，那立法就是不道德的，那就不是法治，人們當然不愿意守法。當然，也有很多學者主張立法應該基于功利原則。 但顯然，權利原則比功利原則更能說服人們自愿守法。
當然，在當代社會，日益增加的價值多元化以及文化復雜性，都增加了立法內容道德化的壓力。對于這些持續增加的復雜性，立法的反應并不總是充分的，結果是，一方面主張法律的正義和平等理念，另一方面，法律不得不處理文化或者價值多樣性問題。一直以來，法律的主要功能是整合。在日漸增加的多樣性條件下，法律的整合功能顯得更有必要，也更難實現。在一些重要的道德問題上，立法不僅不會有助于達成社會共識，甚至會激發更大社會道德爭論和沖突。例如，荷蘭關于安樂死的立法，美國關于同性婚姻和墮胎合法化的立法，都是證明。在一個組織良好的社會，社會公眾的基本道德觀一致，同心同德，享有共同的正義感，則通過代議民主形式，立法內容就可以反映社會道德要求；在一個價值多元化的社會，若社會公眾的基本道德觀不一致，人們具有不同的正義感，則只能通過立法聽證、協商民主與代議民主結合的方式，來解決價值沖突，努力實現立法內容的道德化。
第三，立法技術科學化。
立法技術的科學化也是影響公民自愿守法的一個因素。如果法律之間相互沖突，法律語言晦澀難懂，或者國家立法隨意替代原來行之有效的社會規范，或者立法體制混亂，代議立法與授權立法、中央立法與地方立法權限不明，也會影響到公民自愿守法的信心和可能性。
欲實現立法技術科學化，首先需要立法體系完整嚴謹。現代立法是成文形式，立法體制也是多元立法，包括中央與地方立法、代議機關立法與行政授權立法、代議立法與司法解釋，甚至代議立法包括法律制定、修改與解釋的不同程序。因此，不同立法主體、不同法律文本之間可能會沖突。如何保持立法體系的整體性、內在一致性就至關重要。為此，一方面，加強立法審查特別是違憲審查就是必要的。另一方面，立法必須符合前述道德要求，根據道德要求來建構立法體系的完整性。追求不同立法的道德一致而不是法律條文的一致，也就是說，立法遵循整體性原則，即制定法律的人在原則上保持法律的一致性。
其次，立法語言明晰易懂。法律表達的規范化要求準確運用法律語言，最大限度地減少歧義的產生。霍布斯認為，“良法就是為人民利益所需而又清晰明確的法律”。 法律語言表達清晰明確，語言簡單易懂，而不是晦澀、模棱兩可。特別是專家立法參與時，防止專業術語過多、語句冗長的現象，以至于專家之間對一個術語、一個句子的理解都是不同的，更遑論執法人員和公眾理解了。另外，立法要精確。“一般說來，法律制度越是精確，個體遵守法律規則的程度也就越高。” 只有那些產生精確結果的立法才會對人的行為發生作用。例如，如果一個人遵守法律，他就支付損害賠償金；如果他不遵守法律，也要支付損害賠償金，反正終歸要支付損害賠償金，那么這樣的法律就對人的行為沒有指導作用。
再次，立法分權科學。現代立法是多元主體立法，科學合理劃分立法權限，對于立法的正當性至關重要，進而也會影響到公民自愿守法。如果代議立法機關把立法權拱手相讓，交給行政機關，那么社會公眾就會認為代議立法機關失職，并且行政授權立法則顯然缺乏正當性。如果中央立法機關過于集權，代替地方立法，甚至地方立法權限很小，那么，就會形成中央立法專制的局面，立法就會不接地氣，就會遠離人民群眾，進而影響到法律的實施。特別是在地區之間文化、經濟發展不平衡的大國，中央立法如何兼顧地方實際，頗值考量。按照康德的邏輯，法律越是遠離人民，就越是失去效力，故大國立法的悲劇在所難免。 事實上，康德當初擔心的情形在今天的世界里依然不斷上演著——中央立法遠離人民，脫離各地人民的意志，難以落地生根，發揮作用。不僅如此，立法脫離人民，卻要求各地人民遵守法律，這種情形持續下去，久而久之，漸漸地，一個立法專制政體形成了。
最后，立法不能被有效替代。現代社會是法律多元的社會。除了國家創制的實證法律體系以外，還有大量民間法、社會規范。立法良好意味著，與民間法與社會規范相比，國家立法應該更有效的促進社會正義、秩序與繁榮。否則，國家立法應該給民間法留出一定的空間，而不是包辦一切。如果國家法律不能有效代替一切民間法律，其結果必然是，國家法律遭遇民間法，處處碰壁，而且法的實施成本很高，不僅影響執法效率，也影響公民自愿守法。
四、公民美德
“徒法不足以自行”。即使倡導法治，我們也必須注意到，法治離不開人治，其實法治就是依循法律而為的人治。所以，欲把法治落到實處，離不開公民美德。因為每個人的“理想、對美好事物的信任、充實生活的樂趣、希望、溫柔、慈愛、自我克制以及一切‘好’的東西仍然是驅使人在內心做到公正守法的最有力的、最本能的感情因素”。 梁啟超先生曾就公德與私德作了劃分。 不論公德與私德，對人類社會都至為重要。正義是重要的人類公共道德。私德也很重要。如勇敢、謙虛、謹慎、信任、正直等性格品德，無論在中國儒家看來，還是在古希臘亞里士多德的眼里，都是重要的人類美德。乃至于當代學者麥金泰爾（Alasdair C. MacIntyre）把它當作救治西方現代性之病的良方。
正義感是公民的首要美德。因為“只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運用法律”。 正義感是公民在正義原則的指引下所形成的對均衡的公民權利與義務的意識和情感。正義感使公民能夠理解、運用并在行動上遵循理性的正義原則。 之所以將正義視為公民的首要美德，因為它是一種具有普遍公共性的底線美德。斯密通過對正義與仁慈的比較，揭示了正義對社會存在的根本性。 正義是社會存在的根基，因而它是公民必須遵守的強制性美德。所以休謨干脆把正義建立在人的自私這種原始動機之上。 在休謨眼里，正義是一種警戒性和防備性的美德，是社會生活的一種基礎性的美德。作為個人美德，正義屬于人類道德情感的基本層次，如若不具備正義美德，也就沒有正義感。社會制度的正義固然重要，但離開個人美德的正義，制度正義就不可想象。換言之，對于缺乏正義美德的人而言，正義制度無從實現。不僅正義的法律制度的制定、修改、解釋離不開心存正義的立法者，而且正義的法律制度的適用也離不開心存正義的執法者和司法者，正義的法律制度的遵守更有賴于公民的正義美德。因為只有心存正義之人才能設計出正義的制度，才能按照正義的原則來實施正義制度，才會遵守正義的制度。所以，正義制度只有對那些擁有正義美德的人來說才是充分有效的。身為一國之公民，作為一個普通人，雖然不是牧師，不是什么宗教論者，但都應以道義法則來約束自己的行為。正義應該是每個人的信仰。
需要注意的是，在一個組織良好的社會里，社會成員擁有共同的正義感。但是，當一個社會處在轉型時期，或者共同體內部利益對立，社會成員們難以獲得普遍、共同的正義感。 在一個正義感撕裂的社會，社會成員不可能自愿守法。“當亞里士多德把正義譽為政治生活的首要德性時，他這樣說就是指出，一個對正義概念沒有實際一致看法的共同體，必將缺乏作為政治共同體的必要基礎。” 在一個對正義感沒有一致看法的社會，法律的有效實施是艱難的，法治精神也難以培育，甚至這種基礎的缺乏也必將危機我們的社會秩序。所以，任何時候，一個社會都要將正義作為法律制度的首要價值，將正義感作為公民的首要美德。
義務感也是一項重要的公民美德。當今時代是一個強調權利的時代，或者走向權利的時代，很少有人顧及義務。許多人認為他們應該享有政府所保障的種種權利，卻沒有認識到，他們還要對國家、對社會盡義務。 事實上，我們的社會中存在著“貪婪的公民”，只向國家和社會伸手索要種種權利，卻拒絕承擔責任，一聽到承擔義務的事項，就指責國家。遵守義務、承擔責任，是公民的美德。著名學者羅爾斯直截了當地指出：“我將理所當然地假設，至少在一個像我們這樣的社會中，有一種服從法律的道德義務”。羅爾斯將這種義務分為兩個方面：首先，有時候我們有義務服從我們認為——甚至正確地認為——是不正義的法律；其次，有時候，即便我們不服從法律會導致更多的好處（指社會利益的總和），我們也有義務服從法律。 第二種義務形式當然較好理解，例如偷稅會給納稅人帶來收益，但為什么人們還應當遵守自己所認為的不正義的法律？羅爾斯的解釋是，只要法律制度符合了正義的基本原則，那么根據這種制度所制定的法律，人們自然就有遵守的義務。所以，公民遵守法律的義務包括三個方面：（1）尊重他人自由權、言論自由、信仰自由和財產權；尊重合同法、結社法和平等對待法；（2）促進普遍福利；尊重個人權利；尊重政府合法制定的法律；（3）為法律系統出力；協助確保國內治安；尊重并配合警察確保法律權利。
培育公民美德，建立道德的社會，前提是立法良好，也就是建立道德的制度，制定道德的法律。如前所述，追求道德的法律，需要民主立法，同時立法內容是保障公民權利，追求正義。
培育公民美德，政府必須嚴格執法。從人性的角度看，人具有兩面性：一面是人性善，一面是人性惡。因此，倡導公民美德，頌揚人性高尚的一面是必要的；與此同時，嚴格執法，讓人們不能為所欲為，限制人性惡的一面也是極為必要的。因為只有法律能培育公民的“公共理性”和“正義感”，從而保證人遵循純潔的心靈法則；只有法律才能確保人“達到純粹理性的狀態”，通過規范人們的行為以及形成一系列的決策制定的秩序和規則，讓人們直接面對公共善。
培育公民美德，政府必須加強公民教育。引導民眾向善，國家應該有所作為，甚至成為建立社會道德秩序的領導力量。道德建設是一個漸進過程，是慢慢養成過程。在這個過程中，國家不是無所作為，而是積極有為。國家應該致力于“誘導公民的實際社會機制；對國家的信任”。 誘導公民的社會機制包括學校的公民課教育，如背誓詞、唱國歌、聽英雄故事、志愿活動等。大學教育和服兵役也是養成公民美德的關鍵平臺。當然，政府一方面要倡導社會的核心價值，另一方面應該鼓勵各種道德與公共問題的討論。借助公開討論，可以達成道德共識，形成人心所向的道德力量。
培育公民美德，應該培養公民的權利意識和義務意識。這種義務意識就是尊重他人的權利的義務。在權利意識與義務意識之間，其實，“人們最需要提醒的事情是他們的義務；因為對于他們的權利，不論是是什么權利，他們總會自覺注意到的。” 知法守法是公民的基本義務。“每一個人都有義務盡最大努力了解可能與自己未來的行為有關的一切成文法。” 許多國家同時將了解法律作為公民的一項基本義務。如在法國，“每一位公民必須時刻閱讀政府正式‘公報’，密切注意‘公報’的法律告示，因為任何法律的有效性都是以‘公報’告示的時間作為正式起點的。任何人不能以‘不知道’為理由，為自己的違法行為辯解”。
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